文/張小羽
生態文明是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。民事訴訟法和行政訴訟法規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟，或者向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。本文提出了新時代建立檢察公益訴訟管理新模式，以新理念、新機制、新組織創新，推進和加強生態文明建設。
檢察公益訴訟制度，是黨中央在全面依法治國背景下有效維護國家和社會公共利益所作出的一項重大制度設計。生態文明強調人與自然環境的相互依存、相互促進、共處共融，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。檢察機關是法律監督機關，只有加強理論創新和實踐創新，完善公益訴訟制度，建立新時代檢察公益訴訟管理新模式，才能順應人民群眾對美好生活的向往，推進生態文明建設取得新發展、新成效。
一、踐行新時代檢察公益訴訟六大發展理念
事業發展離不開先進理念引領。以習近平同志為核心的黨中央把握時代大勢，提出并深入貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，引領中國在破解發展難題中增強動力，不斷朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向前進。深入貫徹落實“五大發展理念”是強化公益訴訟，推進生態文明建設基本遵循。同時，檢察機關在新時代檢察公益訴訟具體業務中，還應把握好以下工作理念。
（一）踐行“服務大局”理念。公益訴訟檢察是在新時代全面依法治國，促進國家治理體系和治理能力現代化的背景下提出和強調的。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，成為我國公益訴訟檢察的源頭。檢察機關貫徹黨中央重大決策部署，一是要立足本職，結合辦案，圍繞中心，服務大局，將與國家重大戰略和地方重點工作相關的、與人民群眾切身利益聯系最緊密的領域作為工作重點，堅決打好污染防治攻堅戰。二是要始終以生態環境和資源保護領域為重點，開展黃河“清四亂”專項活動和“守護海洋”等專項監督活動，將生態環境和資源保護領域作為檢察公益訴訟制度探索和完善的重點。三是要深入學習貫徹習近平總書記關于食品藥品監管“四個最嚴”的指示精神，持續將食品藥品安全領域作為工作重點，開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”“守護美好生活”等專項監督活動，致力解決發生在老百姓身邊的有關環境、食品、藥品方面的重大問題。
（二）踐行“以人民為中心”理念。生態環境保護事關人民群眾的生命和健康安全，事關子孫后代未來的發展，是“國之大者”。在實踐中，破壞生態環境犯罪的特殊性在于該類犯罪行為隱蔽性較強，持續時間往往很長，危害一旦發生，后果常常特別嚴重。近年來頻頻出現的環境污染群體性事件，不僅造成嚴重的人身損害和巨額的經濟損失，也對黨和政府的公信力產生巨大的負面影響。因此，檢察公益訴訟應當立足國家生態安全，以建設美麗中國的高度自覺，把生態環境保護工作作為檢驗檢察機關踐行“以人民為中心”理念的重中之重。習近平總書記在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，公益訴訟針對的是一些行政機關違法行使職權或者不作為，造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件。檢察機關應強化擔當作為，盡職盡責地辦好此類案件。
（三）踐行“訴源治理”理念。所謂“訴源治理”，就是對訴訟的源頭治理，從源頭上化解矛盾糾紛，減少訴訟案件。訴源治理涉及國家治理和社會生活的方方面面，是檢察機關依法能動履職最突出的體現，是“法治建設既要抓末端，治已病，更要抓前端，治未病”的具體體現，其內涵十分豐富。它既是國家治理的理念，也是治理的目標，更是實現治理的路徑。訴源治理對公益訴訟檢察理念和運行機制的形成起著重要的導向和引領作用。因為公益訴訟所維護的公共利益歸屬于不特定的主體，具有廣泛性，功能目標追求上體現為從個案到類案再到制度機制的多層次遞進，實質上是一種向訴訟源頭不斷追溯、不斷推進和深化的治理，是從源頭上減少矛盾糾紛的過程。檢察公益訴訟作為一項推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度創新成果，在促進訴源治理方面具有獨特的制度價值，需要檢察機關認真地挖掘，自覺地把握。近年來，檢察機關堅持服務保障黨和國家工作大局，在公益訴訟檢察辦案中，對發現的生態環境保護方面存在的違法犯罪隱患和監管漏洞，及時向相關職能部門或涉案單位發出檢察建議，督促相關部門積極履行監管職責，力求實現“辦理一案，治理一片”的效果，為推動檢察公益訴訟訴源治理的法治化、精準化，措施有力，成效顯著，貢獻了檢察力量。
（四）踐行“前端化解”理念。檢察機關堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態，做好前端化解。例如，作為檢察公益訴訟制度主體的行政公益訴訟，在制度設計上是非訴訟機制（也就是“檢察建議”）和訴訟機制（也就是提起公訴）的有機結合。其先制發檢察建議再提起訴訟，或者是有關責任單位不整改時才提起訴訟，科學有效。從公益訴訟制度的運行實際看，絕大多數案件在訴前通過非訴訟機制得到了解決。根據最高檢通報，近年來行政機關的訴前整改率都保持在95%以上。此外，為了更好維護政府權威，檢察機關又探索增加了磋商機制，將磋商作為一種調查方式和更穩妥的監督手段，檢察機關提出檢察建議前，先與行政機關搞好磋商，提醒其主動履職盡責整改。在實踐中，一些案件經過磋商座談會等方式得到穩妥解決。我國的公益訴訟檢察制度特點和制度成效就體現在訴前程序、非訴訟程序機制的制度設計當中，訴訟只不過是訴前程序功能實現的保障機制。只要做好前端化解工作，使非訴訟方式在檢察公益訴訟中廣泛運用，就可以實現訴訟環節的案件減量，收到良好的社會效果。
（五）踐行“跨域協作”理念。生態環境領域的公益損害往往在一定區域內具有普遍性，可能涉及周邊幾個縣區、幾個地市，甚至是數省。如果僅僅就案辦案，就可能存在不同地區分別辦理相關案件而無法整合力量節約司法資源，也可能由于步調不統一、標準不一致等問題而影響公益保護的效果。因此，開展公益訴訟，保護生態環境，必須秉持跨域協作理念，構建跨區域協作機制。為此，最高檢印發了《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》《關于充分發揮檢察職能服務保障黃河流域生態保護和高質量發展的意見》，指導上海、江蘇、浙江會簽《關于環太湖流域生態環境行政公益訴訟跨省際區劃管轄協作意見》。各地也應根據流域或地域的自然地理狀況，在跨省、跨地市、跨縣區等不同層面構建聯動協作機制。在具體工作層面，通過深化拓展“檢察長＋河長”“檢察長＋湖長”等模式，提高公益訴訟檢察建議促進治理的獨特制度價值。要結合辦案，通過“檢察長＋調研報告”等多種形式，加強對地方治理重點分析及趨勢研判，做好黨委和政府的法制參謀，推動生態環境公益訴訟形成強大合力。
（六）踐行“雙贏多贏共贏”理念。生態環境公益受損問題的解決，往往牽涉到多個部門，僅靠一個部門很難徹底解決。因此，檢察機關要踐行“雙贏多贏共贏”理念，以公益保護為核心，以促進解決公益受損問題為目標，有效化解行政機關對檢察公益訴訟的抵觸，增進行政機關的理解認同，提升行政機關依法行政的自覺，形成協同共治的合力。例如，2019年最高檢與生態環境部、國家發展和改革委員會等機關共同印發的《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》中要求，必須建立交流會商和研判機制，共同研究解決生態環境和資源保護執法中的突出問題。檢察機關對生態環境和資源保護領域易發、高發的系統性、領域性問題，可以集中提出意見建議，有力促進該領域生態環境保護問題的解決。在實踐中，一些行政機關在處理涉及公益訴訟問題時，只要主動邀請檢察機關介入，就會減少問題糾紛的產生，實現“共贏”的目標。
二、建立完善檢察公益訴訟四大機制
習近平總書記強調，生態文明建設是經濟持續健康發展的關鍵保障，是民意所在、民心所向，是黨提高執政能力的重要體現。生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。全社會必須清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性，真正把環境污染治理好、把生態環境建設好。
生態環境建設需要科學管理機制保障。管理系統是為達到組織目標，針對管理對象，由具有特定管理職能和內在聯系的各種管理機構、管理制度、管理過程、管理方法所構成的完整的組織管理體系。管理機制本質上是管理系統的內在聯系、功能及運行原理，是決定管理功效的核心問題。只有建立完善檢察公益訴訟機制，才能統籌兼顧，整體推進生態文明建設。
（一）健全“一把手”責任機制。“一把手”作為一個地方、一個部門、一個單位的主要領導，在領導班子中居于核心地位，負有總攬全局、協調上下的重要責任。其作用發揮如何，直接影響到工作狀況。公益訴訟是檢察機關聚焦法律監督主責主業、推動檢察工作高質量發展的重要載體。一方面要大力加強對公益訴訟工作的組織領導，把公益訴訟工作列入單位重要議事日程，作為“一把手”工程來推進；另一方面要對地方生態環境進行監督，對地方的“一把手”違法違紀情況，要依法進行問責處理。
（二）健全“一體化管理”工作機制。“一體化管理”是指上級檢察院根據辦案需要，將公共要素整合在一起,建立督辦、參辦、領辦等多種辦案的模式。一是對于具有重要影響的復雜案件，可以成立專案組直接辦理，也可以結合實際情況，在本轄區內統一調配辦案力量。二是對于下級院辦理的重大疑難案件，加強工作指導和審查把關，必要時全程領辦，確保案件質量和效果。三是對于下級院在辦案中遇到的困難和阻力，上級檢察院要及時了解情況，幫助解決問題。
（三）健全“協調合作”工作機制。“協調合作”是在正確的時間將正確的信息與正確的人建立正確的聯系，是團隊內部的配合，也是一種相互協調的文化，作為一個有機體來發揮作用。檢察機關一是要加強協調，與行政機關建立聯席會議制度，在信息共享、情況通報、線索移送、證據收集、結果反饋等方面建立聯系機制。二是要加強宣傳教育，主動與行政機關溝通聯系，讓行政機關充分理解檢察公益訴訟對于推動問題解決、促進依法行政、健全法治政府的重要意義和積極作用。三是要加強合作，注意克服就案辦案的單一工作思路，注意通過辦案分析發現行政機關履職當中產生問題的根源，與行政機關形成幫助促進依法行政、嚴格執法的工作銜接機制，推動從根本上解決問題。
（四）健全“考核評比”工作機制。“考核評比”即通過績效計劃、績效評估與反應績效結果應用環節的不斷循環,持續提升績效,調動工作積極性,進而提高整個業績水平。檢察機關要緊緊圍繞公益訴訟的訴前程序和提起訴訟兩大環節，設計完善考評方式方法，把結果考評與過程監管、日?？己伺c年終考評、綜合考評與個案評查、內部考評與外部評價結合起來，切實做到既遵循規律，又符合實際，操作起來簡便、易行、管用。
三、加強檢察公益訴訟隊伍四項能力建設
新時代新形勢面臨新任務新挑戰。以習近平同志為核心的黨中央站在戰略和全局的高度，對生態文明建設提出了一系列新思想新論斷新要求，為努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展，指明了前進方向和實現路徑。2015年9月21日，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出要加快建立系統完整的生態文明制度體系，為我國生態文明領域改革作出了頂層設計。檢察機關要認真學習貫徹落實，切實加強隊伍建設，采取有力措施，提高辦案質量和水平，強化法律監督，維護生態文明公平正義。
（一）加強政治能力建設。生態文明建設不僅是重大的政治問題、經濟問題，更是重大的民生問題，良好的生態環境是最普惠的民生福祉。民生是最大的政治。公益訴訟案件政治性、政策性、法律性都很強，要堅持政治效果導向，把公益訴訟放在政治大局中謀劃。要樹牢正確政績觀，堅決避免盲目追求數量規模一哄而上。要注意抓住典型案件，充分運用政治智慧和法律智慧，實現起訴一起、警示一片，教育、糾正社會面的良好效果。
（二）加強專業素養建設。新時代新要求，隨著經濟社會發展和人民生活水平不斷提高，人民群眾對美好生活有了更高要求。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，黨和政府樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，走可持續發展道路，陸續出臺了系列的政策法規。憲法明確規定，檢察機關是法律監督機關。公益訴訟要求檢察機關轉變辦案思路和工作模式，在流程上涵蓋了摸排線索、調查取證、審查起訴、出庭應對、訴訟監督等多個環節，辦案人員既要有扎實的法律基礎，又要有出色的證據調查、更要有庭審應對等實務經驗和能力。
（三）加強基層基礎建設。綠水青山，就是金山銀山。人不負青山，青山定不負人。生態文明建設其實就是把可持續發展提升到綠色發展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，就是不給后人留下遺憾而是留下更多的生態資產?；A不牢，地動山搖。生態文明建設，重點在基層。公益訴訟案件，主要是由基層檢察機關辦理。要堅持重心下移、力量下傾，堅持人、財、物向基層傾斜，優先保障基層辦案，切實緩解辦案力量不足、人才短缺、人員流失等問題。要著力夯實基礎，提高基層一線檢察干警的辦案能力。
（四）加強數字檢察建設。科技是第一生產力，新時代社會正處在從信息時代邁向人工智能時代的大變革時期，更要提質新的生產力。推動大數據、云計算、人工智能新一代技術在檢察機關的深度應用，實現信息技術與檢察工作的深入融合，是大勢所趨。檢察機關要尋找公益訴訟工作與現代科技的結合點。一方面，在具體辦案中要借助科技手段進行線索發現、調查取證等；另一方面，在整體上要借助科技手段實現公益訴訟工作的高水平發展，助推生態環境司法保護提質增效。 (作者簡介：張小羽，女，美國佛蒙特法學院客座教授、美國紐約州律師。1985年7月出生于河南，北京外國語大學法學院法學、英語語言文學雙學士，北京市優秀畢業生。先后攻讀美國紐約大學法學院法學碩士研究生、佛蒙特法學院法學碩士研究生，畢業后留校，現任佛蒙特法學院對外關系與合作部主任)
