閻某居住的房屋由于年久失修，又加上鄰院進行城中村改造，閆某認為改造項目影響了自己所住小區的居住安全，他以請求屬地政府履行保護人身、財產安全職責為由提起行政訴訟。屬地政府是否應當履行閻某主張的保護職責？
法治政府的基本要求不僅是在法律規范之內推動社會發展，還應當根據時代發展的需要在法律規范之外塑造社會，這就是行政機關的裁量義務。
基本案情
閻某所居住的A區B路67號院（以下簡稱67號院）系鄭州C公司的公房，該院房屋由于年久失修，生活基礎設施較差。2013年，A區人民政府對緊鄰67號院的董砦村和牛砦村啟動城中村改造項目。2016年期間，67號院的部分居民就該城中村改造項目存在違法建設施工以及希望將67號院一并納入棚戶區改造范圍等問題向相關部門進行信訪舉報，鄭州市A區城鄉建設局對董砦、牛砦安置房項目的建設施工進行了查處，并于2016年5月20日下達了《責令停止違法行為通知書》。閻某認為A區人民政府實施的董砦、牛砦城中村改造項目影響了67號院居民的居住安全，以請求A區人民政府履行保護人身、財產安全職責為由提起行政訴訟。
爭議焦點和意見分歧
閻某在一審庭審中均明確表示其請求A區人民政府履行保護職責的目的就是希望A區人民政府對其居住的房屋進行拆遷改造。本案的爭議焦點為：是否應當履行閻某主張的保護職責。
一審認為，結合閻某一審提交的證據可見，包括閻某在內的25戶居民向相關部門提交的申請就是對67號院的危房實施拆遷改造。一審在第一次開庭審理后，以閻某請求A區人民政府對其居住的房屋實施拆遷改造不屬于行政訴訟的受案范圍，并且A區人民政府無權決定能否實施拆遷改造為由作出駁回起訴的行政裁定。河南省高級人民法院二審認為雖然閻某在一審庭審中表示希望A區人民政府對其居住的房屋實施拆遷改造，但不能據此認為閻某將其訴訟請求限定為這一種履行職責的方式，閻某的訴訟請求就是請求A區人民政府對其居住的人身權和財產權的安全履行保護職責，以一審對閻某的訴訟請求表述錯誤為由撤銷了一審法院的行政裁定。一審認為行政機關的職責淵源廣闊，基于《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等宏觀法律的規定，包括A區人民政府在內的各級行政機關均具有保護公民人身、財產權利和其他權利的宏觀職責，但此種職責的設立不針對具體的行政領域亦無具體的履行方式，而行政機關的具體職責是指行政機關履行某項特定行政管理領域的職責，這樣的職責明確規定了行政機關的履行內容、方式等。閻某請求A區人民政府對其居住的人身權和財產權的安全履行保護職責，必須是法律、法規、規章規定的行政機關履行的具體職責，如果找不到相應的依據，僅僅是《中華人民共和國憲法》等基礎性法律制度上設立的行政機關職責，就不能認定該項職責是A區人民政府的法定職責。因此，根據閻某的訴訟請求，無法確定其請求A區人民政府履行的法定職責源于哪個規范性文件確定的職責，即使一審支持閻某的訴訟請求，亦無法確定A區人民政府應當以哪種特定方式履行職責。因此，閻某的訴訟請求缺乏相應的法律依據，一審不予支持。
但是，A區人民政府對轄區內的各項行政事務負有統籌管理的職責，其收到閻某就67號院危房改造的反映材料后應當及時作出回應，并有義務督促相關職能部門對閻某等67號院居民的居住安全問題盡快作出處理，保障閻某居住的人身、財產安全。
二審認為，法治政府的基本要求是行政機關應在法律范圍內活動，其負有依法行使職權的法律義務，此時的“法律”是指廣義上的法律，即包括法律、行政法規、地方法規、規章及有效解釋。另外，行政機關以層級制的形式各司其職，根據憲法、組織法的相關規定，其應當遵照上級機關的指令、決定，遵守行政政策即以各種形式表現出來的規范性文件，其中當然也包含其首先對廣義上法律的正確選擇適用。除此之外，行政機關還可能承擔上述以文字表現出來的國家意志之外的義務，即不僅在法律規范之內推動社會發展，還應當根據時代發展的需要在法律規范之外塑造社會，這就是行政機關的裁量義務，在目前服務行政的背景下，該義務主要表現為審慎義務、先行政行為產生的義務、誠信義務、行為與結果及手段的適當比例等，其受行政合理性原則的限制，一般來說法律并不干預。但是，當該權力的運用突破合理性，即達到明顯不合理或對憲法上的基本權利造成嚴重侵害時，就不再是合理性問題，而演變成是否違法的問題，就應當受司法審查的制約。本案中，A區人民政府是董砦和牛砦的城中村改造主體，其對改造過程中導致的他人人身、財產權的影響，負有合理的裁量義務，而涉案的作為改造一部分的施工、破壞道路等行為，已對閻某的房屋、生活及人身安全等造成了較大影響，這種影響已經達到一般人難以忍受及不得不予以防范的程度，此時A區人民政府應當承擔審慎的保護義務，即要么采取措施，停止、防止可能發生的傷害和危險，要么對該區域一并進行改造和征收。對此，行政機關可根據比例原則、利益衡量原則等進行裁量，在適當的時間內、選擇適當的手段，保護利害關系人的合法權益。一審從狹義角度理解行政機關的法律義務，屬適用法律錯誤，應予糾正。
案件結果
鄭州鐵路運輸中級法院于2018年6月28日作出一審行政判決：駁回閻某的訴訟請求。閻某不服提起上訴，河南省高級人民法院于2018年8月3日作出二審行政判決：撤銷一審判決，責令A區人民政府于收到該判決之日起60日內履行涉案區域內的人身權、財產權保護職責。
案件價值
本案是行政訴訟中行政機關的裁量義務突破合理性時是否應受司法審查的制約的一個典型案件。目前，我國行政訴訟對行政機關法定的職責及履行職責方式的認識仍存在較為狹義的理解。行政機關以層級制的形式各司其職，根據憲法、組織法的相關規定，其應當遵照上級機關的指令、決定，遵守行政政策即以各種形式表現出來的規范性文件，其中當然包含其首先對廣義上法律的正確選擇適用。除此之外，行政機關還可能承擔上述以文字表現出來的國家意志之外的義務，即不僅在法律規范之內推動社會發展，還應當根據時代發展的需要在法律規范之外塑造社會，這就是行政機關的裁量義務，在目前服務行政的背景下，該義務主要表現為審慎義務、先行政行為產生的義務、誠信義務、行為與結果及手段的適當比例等，其受行政合理性原則的限制，一般來說法律并不干預。但是，當該權力的運用突破合理性，即達到明顯不合理或對憲法上的基本權利造成嚴重侵害時，就不再是合理性問題，而演變成是否違法的問題，就應當受司法審查的制約。本案中，A區人民政府實施的施工、破壞道路等行為，已對閻某等人的房屋、生活及人身安全等造成了影響，且達到影響正常生活的程度，此時A區人民政府應當采取措施，停止、防止可能發生的傷害和危險，要么對該區域一并進行改造和征收。應當責令A區人民政府針對閻某等人實際情況，在其法定職責范圍內選擇合適的手段來保護閻某等人合法權益。（作者單位：河南省高級人民法院）
