文/張小羽
根據民事訴訟法和行政訴訟法規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟，或者向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。
黨的二十大報告以“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”專章，全面部署了新時代生態文明建設工作，強調“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”。加強生態文明建設，推進環境污染治理，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，需要全社會共同努力。檢察公益訴訟制度，是黨中央在全面依法治國背景下有效維護國家和社會公共利益所作出的一項重大制度設計。檢察機關是法律監督機關，“完善公益訴訟制度”，順應人民群眾對美好生活的向往，推進生態文明建設，檢察機關應該有所作為，也必將大有可為。
一、新時代新形勢要求必須建設生態文明
（一）生態文明的概念內涵。生態文明是人類文明的一種形態，是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，強調人與自然環境的相互依存、相互促進、共處共融，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。
中華文明的基本精神與生態文明的內在要求基本一致，從政治社會制度到文化哲學藝術，無不閃爍著生態智慧的光芒。中國歷朝歷代都有生態保護的相關律令。如《逸周書》上說：“禹之禁，春三月，山林不登斧斤?！币庵^春天樹木剛剛復蘇，不宜砍伐。什么時候可以砍伐呢？《周禮》上說：“草木零落，然后入山林?！蔽覀兊南热顺Ｗo生態外，還要求防止污染。比如，“殷之法，棄灰于公道者，斷其手?！泵鞔_規定，如果有把灰塵廢物拋棄在街上者，就要斬斷其手。這雖然比較殘酷，但重視環境保護，決不含糊。古代的這種制度，并非統治者的個人自覺，而是中華文明本身的內涵所決定。以儒、釋、道為中心的中華文明，在幾千年的發展過程中，逐漸形成了一種比較系統的生態倫理思想。
進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央站在戰略和全局的高度，對生態文明建設提出了一系列新思想新論斷新要求，為努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展，走向社會主義生態文明新時代，指明了前進方向和實現路徑。黨的十八大報告指出，建設生態文明，是中華民族永續發展的千年大計，關系人民福祉，關乎民族未來，功在當代，利在千秋 。由此，中國特色社會主義事業總體布局由經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”拓展為包括生態文明建設的“五位一體”。2015年9月21日，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，闡明了我國生態文明體制改革的指導思想、理念、原則、目標、實施保障等重要內容，提出要加快建立系統完整的生態文明制度體系，為我國生態文明領域改革作出了頂層設計。我們必須抓住歷史機遇，采取有力措施，大力推進生態文明建設。
（二）建設生態文明的重大意義。生態文明建設不僅是重大的政治問題、經濟問題，更是重大的民生問題。良好的生態環境是最普惠的民生福祉。隨著經濟社會發展和人民生活水平不斷提高，人民群眾對美好生活有了更高要求，在滿足物質文明需求和精神文明需求的同時，對清新空氣、清澈水質、清潔環境等優良生態產品的需求更加迫切。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，走可持續發展道路。生態文明建設其實就是把可持續發展提升到綠色發展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，就是不給后人留下遺憾而是留下更多的生態資產。
習近平總書記強調，生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。生態文明建設是經濟持續健康發展的關鍵保障，是民意所在、民心所向，是黨提高執政能力的重要體現。生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現。全社會必須清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性，真正把環境污染治理好、把生態環境建設好。
（三）怎么建設生態文明？人不負青山，青山定不負人。黨的二十大報告從“加快發展方式綠色轉型”“深入推進環境污染防治”“提升生態系統多樣性、穩定性、持續性”“積極穩妥推進碳達峰碳中和”四個方面，對推動綠色發展作出進一步部署，為中國推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展指明了方向、提供了遵循。
深入學習貫徹黨的二十大精神，堅持以習近平生態文明思想為指引，加強生態文明建設，推進綠色發展，在全面建設社會主義現代化國家新征程上必須走新的“綠色發展之路”。首先，在思想上，要有兩大轉變。即，要正確認識環境保護與經濟發展的關系，由重經濟發展輕環境保護，轉變為保護環境與發展經濟并重；要從主要用行政辦法保護環境，轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。其次，在政策上，要從國家發展戰略層面解決環境問題。只有將環境保護上升到國家意志的戰略高度，融入經濟社會發展全局，才能從源頭上減少環境問題。其三，在措施上，要實行最嚴格的環境保護制度，包括建立健全法律制度，制定嚴格的環境標準，培養專業的執法司法隊伍，采取行之有效的執法司法手段等。其四，在行動上，要動員全社會力量共同參與保護環境。環境保護是全民族的事業，只有緊緊依靠人民群眾，充分調動一切積極因素，齊心協力保護環境，才能實現生態文明。
二、檢察公益訴訟在生態文明建設中具有獨特法治作用
（一）檢察機關公益訴訟的法治內涵。2017年6月27日，全國人大常委會作出關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，正式確立了檢察公益訴訟制度。
在《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條中，專門增加了一款，規定檢察機關要實施民事公益訴訟制度：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/span>
在《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條中，專門增加了一款，規定檢察機關要實施行政公益訴訟制度：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/span>
修改后的民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關實施公益訴訟的權力，在監督形式上增設了訴前程序，是檢察機關行使法律監督權、履行法律監督職能的新方式。
（二）檢察機關公益訴訟的三大法治優勢。檢察公益訴訟與其他主體提起的公益訴訟相比，具有很多優勢，主要表現在：一是不會缺位。檢察機關提起公益訴訟是憲法所確定的職責，任何機關或團體組織都有可能基于種種理由不提起公益訴訟，但檢察機關不能以任何理由拒絕提起公益訴訟，否則就是失職瀆職，就要承擔法律責任。因此，檢察機關在公益訴訟上是最后堡壘，是提起公益訴訟的最后一道防線。二是素質專業。檢察機關是司法機關，它具有專門人才和專業法律知識、訴訟技能，在提起公益訴訟上更加能夠有的放矢，更加能夠收取好的效果。例如，鄭州市中牟縣檢察院辦理的朱某某破壞林地生態環境案。2014年7月至2014年11月間，朱某某在未經縣級以上林業主管部門批準的情況下，擅自毀壞其承包的中牟縣廣惠街劉申莊村南的林地，用以硬化道路、修建倉庫、開設陶瓷城，致使106.1畝林地遭到破壞，原有地形、地貌及植被等生態環境遭到嚴重破壞。2016年3月22日，中牟縣森林公安局以涉嫌破壞農用地罪對朱某某立案偵查，但原林地所有權人不愿提起附帶民事訴訟，生態資源損害尚未修復。經河南省檢察院批準，2016年11月24日，中牟縣檢察院依法向中牟縣法院提起刑事附帶民事公益訴訟。法庭當庭宣告判處被告人朱某某犯非法占用農用地罪，在宣告刑事責任的同時，判決被告人承擔民事責任，要求其在6個月內將涉案陶瓷城拆除，恢復林地原狀，并于判決生效之日起十日內支付公益訴訟機關評估費15600元。被告人當庭表示認罪，愿意承擔相應的民事責任。三是取證便利。檢察機關為了進行法律監督，有專門的調查核實權，這在民事訴訟法第210條以及其他相關法律上已經有了規定。四是國庫支持。提起公益訴訟，難免要有各種花費，檢察院在這個方面較之于一般的社會團體和組織更有優勢。因為國庫對此有充分支持，很多地方已將相關費用開支列入各級財政預算進行保障。
（三）檢察機關公益訴訟的三大法治特征。檢察公益訴訟制度充分體現了司法的謙抑性，具有如下主要特征：其一，它是督促之訴。發揮檢察機關法律監督的作用，依法督促行政機關積極履行法律所賦予的監管職責，而不是用檢察權代行行政管理權，也不是為了處罰、處分、處理。2017年4月初，南陽市方城縣檢察院在履行職責中發現，楊樓鎮生活污水未經處理直接排入燕山水庫，污水所到之處，臭氣沖天，蚊蠅滋生，嚴重影響當地居民生活和水庫水質安全。經調查發現，該鎮建設的污水處理廠設備簡陋，日處理污水量不能滿足日常需要，且基本處于關停狀態，設備未正常運作。方城縣檢察院立即啟動公益訴訟訴前程序，向縣環保局、楊樓鎮政府發出檢察建議，要求加強生態環境建設，加大工作力度，并對出現的問題限期整改。楊樓鎮政府迅速反應，及時出臺了整改方案，對污水處理廠進行了改造和擴建，并完善了垃圾中轉站等相關設施，生活垃圾得到及時清理、運送和掩埋，優化保護了環境。其二，它是協同之訴。要在監督、督促的同時，積極協助、支持行政機關開展工作、依法履行職責。公益訴訟的工作是建設性的，不是破壞性的。例如，2020年5月，河南省焦作市中站區檢察院在開展轄區資源保護專項活動中發現，長期以來，中站區西部工業集聚區內的多數企業利用自備井違規用水，未辦理取水許可證、安裝取水計量設施，也沒有依法繳納水資源稅，造成水資源的浪費和國家稅收的流失。中站區檢察院在認真調查核實的基礎上，2020年7月3日向該區水利、稅務部門公開送達檢察建議，督促行政機關共同履行監管職責和政策落實職責，對問題用水企業依法規范用水并征收水資源稅。檢察建議發出后，中站區檢察院對轄區水資源稅存在的問題向區委、區人大作了專題報告，指出現狀和問題，提出解決對策。中站區委和區人大高度重視，由區政府責令區水利部門牽頭，協調、組織相關部門合力推進費改稅落實工作。截至2021年底，除部分企業接通自來水源外，轄區內59家用水企業均辦理了取水許可證并繳納了水資源稅。該區水資源稅收逐年增長，2019年為1446.45萬元，2020年達2742.23萬元，2021年達2838.89萬元。其三，它是補充之訴。體現在檢察機關的監督有滯后性，是在保護國家利益和社會公益這件大事上，突出行政機關的先發作用，由行政權先動，如行政機關工作不到位，再由檢察機關作補充，也可說是亡羊補牢。即使在民事公益訴訟中，也是如此，只要有適格主體起訴，檢察機關就要退后。
三、強化檢察公益訴訟在生態文明建設中的法治權用
檢察公益訴訟是法律賦予檢察機關用司法的手段介入并推動生態文明建設的獨有方式。在生態環境保護中，必須強化檢察公益訴訟的三大法治權用：
（一）檢察機關可以行使公益訴訟調查核實權。人民檢察院組織法第21條規定，檢察機關行使法律監督職權時，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。法律賦予檢察機關調查核實權同樣可以應用于生態環境保護的檢察公益訴訟中。
檢察機關在司法實踐中，對公益訴訟調查核實措施一般可以進行以下幾點探索。一是聯合開展調查核實。檢察公益訴訟作為黨中央的一項重大決策部署要得到充分落實，檢察機關應與其他行政機關加強溝通，搞好協作配合，這是做好調查核實并解決所遇問題的重要方式。二是約談、約見相關部門負責人。在具體調查核實措施方面，檢察機關可以通過約見行政執法部門負責人的方式收集證據、核實情況。三是商請一并收集證據。對有關機關正在進行調查的行政違法或刑事犯罪案件，檢察機關可以商請該機關對公益訴訟證據在調查時一并收集、保全。在公益訴訟中證據可能滅失或以后難以取得的情況下，檢察機關可以申請有權機關對相關證據進行收集、固定和證據保全。
關于行政公益訴訟，行政訴訟法第25條第4款規定，檢察機關提起行政公益訴訟分為訴前階段和訴訟階段兩個部分。依據該條款的規定，在訴前階段，檢察機關實現維護公共利益的路徑是向相關責任主體提出檢察建議，督促其依法履行職責。通過對行政機關違法行使職權或不履行法定職責的監督，督促其糾正違法行為，恢復受損的公共利益。因此，在訴前階段，檢察機關處于法律監督機關的角色。行政機關違法行使職權或不履行法定職責，是檢察機關提起行政公益訴訟的前提條件。檢察機關提起行政公益訴訟是借助法院審判權，督促行政機關履行法定職責從而實現保護生態環境、維護公共利益的目的。檢察機關從訴前階段向訴訟階段轉化的過程，則是檢察機關將法律監督具體化為訴訟程序中的起訴權的過程，檢察機關在訴訟階段沒有脫離法律監督的角色定位。公益訴訟中的調查核實由公益訴訟檢察職能所派生，是履行公益訴訟檢察職能的手段，目的在于為公益訴訟檢察職能實現提供必要保障。作為手段，檢察機關調查核實權附屬于在行政公益訴訟中法律監督職能定位，具有法律監督的基本屬性。
關于民事公益訴訟，盡管檢察機關提起民事公益訴訟具有補充性，但這并不妨礙檢察機關在民事公益訴訟中法律監督機關的職能定位。檢察機關提起民事公益訴訟是新時代檢察制度改革、推動“四大檢察”全面協調充分發展的方向，也是法律監督內涵與外延的新發展。根據行使公益訴訟檢察權需要而產生的調查核實權，也具有法律監督的本質屬性，是開展生態環境保護的重要手段。
（二）檢察機關在生態環境保護公益訴訟中可以支持起訴或自行起訴。如上文所述，我國法律已賦予檢察機關在自然資源與生態環境公益保護中有支持起訴職能。例如，2022年5月“兩高”聯合發布《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》中第二條明確規定，應當由行使海洋環境監督管理職權的部門提起海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟。同時，檢察機關作為監督法律實施的專門機關，可以支持有關部門針對特定行為提起海洋生態環境損害賠償之訴，以特有的法律專業和訴訟經驗優勢激活海洋環境保護法第89條的活力，發揮海洋生態環境保護屏障作用。值得注意的是，根據上文規定，檢察機關告知行使海洋環境監督管理權的部門提起訴訟，有關部門不提起訴訟的情況下，檢察機關可以自行提起民事公益訴訟。
（三）檢察機關在生態環境保護公益訴訟中可以請求懲罰性賠償。所謂懲罰性賠償，是指依據相關法律規定，侵權人因其嚴重侵權行為所承擔的超出被侵權人實際損害數額的賠償。民法典第1232條規定：“侵權人違反法律規定，故意污染環境，破壞生態，造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”。2022年1月，最高人民檢察院出臺《關于審理生態環境侵權糾紛案件使用懲罰性賠償的解釋》第12條規定：“國家規定的機關或者法律規定的組織可以作為被侵權人代表，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任”。檢察機關有權對環境污染侵權行為提起民事公益訴訟，其實際上是作為國家規定的機關，代表權益受到損害的大量被侵權人提起訴訟。因而其作為被侵權人代表提出的訴訟請求，理應包括被侵權人自己可以提出的懲罰性賠償。另外，2021年7月實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第98條第2款也明確規定，破壞生態環境和資源保護領域的案件，可以提出懲罰性賠償的訴訟請求。檢察機關可以在環境污染民事公益訴訟中請求懲罰性賠償，體現了民法典確立的綠色原則，有著鮮明的生態保護特色。在生態環境領域民事公益訴訟中提出懲罰性賠償，彌補了補償性賠償的局限，體現了在生態環境侵權中法律對公益和私益的同等保護，也體現了檢察機關的公益訴訟代表性。
(作者簡介：張小羽，女，美國佛蒙特法學院客座教授、美國紐約州律師)
