文/蘇哲 王小麗
“訴源治理”是指社會個體及各種機構共同采取措施對矛盾糾紛進行預防和化解,使潛在的矛盾糾紛及已出現的矛盾糾紛得以調和，從而避免或者減少訴訟糾紛，是實現矛盾糾紛預防調處化解的重要實踐，對于建設更高水平平安中國具有重要意義。
一、訴源治理的含義及演進
“訴”指的是訴訟案件，“源”指的是矛盾糾紛的源頭，這一詞最早出現在《中國審判》2015年22期的一則報道中。該報道指出，四川省蒲江縣人民法院探索出“訴源治理、訴前分流、訴中調判、訴后回訪”的矛盾糾紛化解新模式。2016年，成都市法院明確提出“訴源治理”概念，并且在實踐中取得了良好的效果，從源頭上減少了矛盾糾紛，緩解了法院“案多人少”的矛盾。2019年2月，最高人民法院在《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中提出，進一步深化多元化糾紛解決機制改革要重視訴源治理工作，并將之在全國范圍內推廣開來。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量，為全國進行訴源治理改革指明了方向。
總的來說，“訴源治理”是指社會個體及各種機構共同采取措施對矛盾糾紛進行預防和化解,使潛在的矛盾糾紛及已出現的矛盾糾紛得以調和，從而避免或者減少訴訟糾紛，是實現矛盾糾紛預防調處化解的重要實踐，對于建設更高水平平安中國具有重要意義。作為黨領導下的國家審判機關，人民法院在訴源治理中肩負重要職責，必須把加強訴源治理工作切實抓緊抓好。
二、建安區人民法院訴源治理工作現狀及做法
（一）工作成效
近年來，河南省許昌市建安區堅持以習近平中國特色社會主義思想為指導，認真落實《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，通過創新發展新時代“楓橋經驗”，采取黨政主導、部門聯動、源頭防范、訴非銜接、多元共治、司法保障等舉措全面推進訴源治理，切實把矛盾糾紛化解在源頭，確?！靶∈虏怀龃?，大事不出鄉，矛盾不上交”。2022年，該區涌現無訴訟、無信訪行政村（社區）56個，占全區行政村（社區）的14.58%。
2020年，建安區委、區政府兩辦印發《關于建立訴調對接多元化解機制實施方案》，建安區人民法院通過打造“制度保障、重心前移、非訴分流、實質化解”的“1+5+X”具有“建安特色”的一站式多元解紛機制，強化矛盾糾紛在訴前或一審中實質化解。2022年，建安區委制訂《關于依法推進訴源治理的實施方案》，法院及時跟進，采取“1+3+5+X”的網格化訴源治理模式，把訴源治理工作和一站式多元解紛兩網融匯拓展，實現訴源治理從“法院主推”到“黨委主抓”的提升轉變,在預防化解糾紛方面取得了明顯的效果，得到了建安區黨委政府的認可。2020年6月份以來，建安區訴源治理中心共接收訴前調解案件20171件，調解成功10827件，調解成功率達53.68%。建安區人民法院訴源治理工作經驗多次被《法制日報》《人民法院報》《河南法制報》宣傳報道，“某建材城與400余家商戶房屋租賃合同糾紛案”被評為2021年度全省十大調解案例，該案例被寫入河南省高院工作報告?！?+3+5+X”網格化訴源治理機制被評為2022年河南省法治化營商環境創新案例。一站式建設和訴調對接中心建設也被中國法學會、陜西省法學會、甘肅省法學會學習推廣。
（二）推進措施
1.強化組織領導，落實主體責任。成立建安區訴源治理工作領導小組，組成由區委副書記任組長，政法委、公安局、法院、檢察院、司法局一把手任副組長，相關職能部門分管工作的負責人為成員的訴源治理工作領導小組，并出臺《關于依法推進訴源治理的實施方案》，把訴源治理工作納入全區平安建設工作體系。2020年建安區人民政府和許昌市建安區人民法院印發《關于建立府院聯動工作機制的通知》，推動形成“黨委領導、政府主導、多方參與、司法推動、法治保障”的工作格局，構建“源頭預防為先，非訴機制挺前，法院裁判終局”的源頭治理工作機制。將萬人成訟率、調處成功率、案訪比等指標作為考評內容，與評優評先、“五星”支部創建掛鉤，獎勤罰劣，調動各行業主管部門和各基層單位參與訴源治理工作的積極性，形成上下聯動、共同推進的工作合力。
2.建立內部工作機制，完善訴調對接機制。建安區先后制定《建安區訴源治理和訴調對接工作規則》《建安區訴源治理及訴調對接多元化解工作流程》等工作制度，建立依法依規科學規范的工作運行機制。探索建立案件先行鑒定、保全、調查機制，一鍵轉換訴訟程序，全程無紙化流轉。對于通過當事人申請、黨委政府指派、信訪或其他相關部門委托等方式進入調解中心的各類糾紛，由訴調對接中心的工作人員甄別篩查，統一登記后指派，具備調解條件的分流到相應調解站、室或行業調解組織，不符合條件的轉相關部門處理；對到法院訴訟的案件，符合立案條件但未經過訴前調解程序的，訴調對接中心進行分析研判，認為可以通過調解方式解決的，及時分流至調解室或相銜接的行業調解組織及調解站、室進行調解。對調解不成的案件，由專職調解人員根據案件性質、標的大小、難易程度等因素進行甄別確認，實行繁簡分流，簡單案件直接交由速裁庭速裁快審?，F建安區人民法院吸納引入專家學者、律師、公證員、鑒定員、人大代表、政協委員、基層工作者等特邀調解員29人，村級聯絡員353人，確保案件在三級調解網順暢流轉并引導當事人選擇適當的化解方式。
3.組建專職調解隊伍，著力化解矛盾糾紛。區委政法委經過研究決定，由區法學會負責，采取提名推薦、考察篩選方式選聘調解員，把15名有一定法律基礎知識、有實際工作經驗、有業務專長特點、熱愛調解事業、公道正派、廉潔自律的同志聘任為人民調解員，充實到區訴源治理中心和人民法庭訴調對接工作站。廣泛吸納社會力量，采取邀請“兩代表一委員”
“五老人員”、城鄉社區工作者等人員的方式，深化“一村（居）一支人民調解員隊伍”工作機制建設，聘鄉鎮、村訴源治理站、室專職調解員、聯絡員455人；同時，特邀許昌學院法學專家，銀行業協會、保險業協會工作人員，專業律師，公證員等資深專業骨干20多人，參與訴源治理調研、疑難案件研判工作等，建強專職調解隊伍。
4.建立規章制度，規范管理機制。區訴源治理中心分設接待服務、立案登記、案件分流、調解、聽證、速裁、司法確認等窗口，兼有心理咨詢、法律咨詢援助、幫扶救助、疑難復雜案件會商、案件評查終結等功能，各司其職，相互配合。制定《建安區訴源治理和訴調對接管理辦法》《人民調解和特邀調解制度》，建立周例會、月總結、季研討、半年表彰、年度考核制度，適時開展互動交流、集中培訓。建立微信公眾交流平臺，通過建立短信群、微信群，定期推送調解典型案例，及時發布各類法治信息，暢通上傳下達交流渠道。
5.建立工作指導機制，提升調解業務能力。建立落實人民法庭全面對接的“法官進網格”機制，實行“全員進格、一員多格”，進行精準指導，推動工作不斷深入；采取集中授課、案例評析等方式進行業務培訓，規范調解行為，提升人民調解員的專業能力；進行有效監督，對調解過程中存在違規行為的及時批評教育、責令改正，不勝任職務的建議清退。
（三）創新措施
1.網格治理，深度拓展。建安區人民法院將“1+5+X”一站式多元解紛模式成果提升拓展，有機融入區訴源治理網，探索出“1+3+5+X”的網格化訴源治理模式?！?+5+X”一站式多元解紛模式，是在區法院設立一個訴調對接中心，在5個基層法庭設立訴調對接工作站，加X個行業、企業等調解對接站（點），建立訴調對接、一站式多元解紛機制?！?+3+5+X”的網格化訴源治理模式，即在區法院成立建安區訴源治理中心（在訴調對接中心掛牌），在鄉(鎮)設立訴源治理工作站，村（社區）設立訴源治理工作室，形成一張網全覆蓋；在鄉(鎮)、村（社區）站、室，實施“三員”組合，即:常駐巡回法庭指導員（法官或法官助理）、訴調對接聯絡員（包駐公安警察或網格員）、特邀調解員（聘用“五老”人員），分別組建站、室訴源治理團隊，納入訴源治理網格；5個人民法庭關口前移，負責轄區訴源治理站、室工作制度規范、調解員培訓和業務指導；聯合銀行業協會、保險業協會、公安交警、民政、工會、僑聯等X個行業部門與訴源治理網銜接，形成黨委政府主導、社會廣泛參與、法院指導服務的合力解紛大格局。目前,建安區16個鄉鎮辦已設立訴源治理工作站16個，386個村居委會設立訴源治理工作室386個，調解員共計455名。
2.“訴調聯動”，力度強化。區法院以訴訟服務中心調解平臺作為人民法院參與訴源治理、開展分流對接總樞紐，與基層、重點行業領域形成預防化解鏈條，強化“訴調聯動”解紛關口把控。對站（室）受理的矛盾糾紛需要聯調的，采取“多調聯動”措施，強化矛盾糾紛前端化解；對起訴到法院的糾紛，開展分流引導、訴調銜接、調裁對接、登記立案、繁簡分流工作。立案庭和基層法庭，積極向當事人宣傳訴前調解“低成本、省時長、較簡便”的優勢，引導當事人首選調解方式。充分發揮建立的“一體化金融解紛中心”“一體化道交解紛中心”“一體化數字跨境貿易解紛中心”“勞動糾紛調解工作室”“婦女權益保障調解工作室”專業調解平臺的作用，不斷加強行業性專業性人民調解工作。目前，形成了“專業調解與聯合調解”相結合，“五員聯調與站室聯調”相結合，多種形式參與的多方聯動解紛模式。
3.融入信訪，廣度延伸。建安區人民法院主動融入全區信訪工作大局，進一步廣度延伸。在區信訪中心設立多元解紛辦公室、調解室、聽證室（即模擬法庭），借助法院作為定紛止爭的權力機關的權威性和專業性，把調解工作前移到信訪化解。根據區委指示精神，建安區人民法院訴調對接中心自2021年5月份開始，安排最精干的調解人員直接參加區信訪接待涉訪案件聽證、調解工作，全力做好息訴罷訪工作。
三、面臨的困難與問題
通過以上分析，可以肯定建安區人民法院在訴源治理工作方面做出了許多有益的探索。但是也不得不承認，在人民群眾司法需求多元的情況下，訴源治理工作推進過程中也面臨許多困難與問題。
一是行政區劃與司法管轄范圍不一致導致訴源治理推進不平衡。建安區人民法院司法管轄本轄區外，還包括城鄉一體化示范區、東城區和開發區，區委下發的訴源治理相關文件很難在3個功能區貫徹落實，經2022年底萬人成訟率統計，這3個功能區萬人成訟率高于本轄區0.9個百分點，特別是民間借貸、商品房買賣、建設工程合同、物業糾紛四類案件占功能區訴訟案件的67%，從而導致了建安區法院訴訟案件下降不明顯，影響了訴源治理成效。
二是仍有個別鄉鎮、街道對基層訴源治理工作重視不夠。近年來，建安區人民法院圍繞訴源治理工作開展積極探索，并取得階段性成果，但部分基層組織及工作人員對源頭解紛還存在各級部門、各責任主體之間缺乏深入的統籌合作的問題，雖然設立了“調解中心”“訴源治理工作站”，但發揮作用不充分，存在組織管理松散，配備人員不齊，工作流程不規范等問題。
三是基層訴源治理保障工作有待加強。比如經費保障，調研發現，一些調解員的工資、補助無法按時發放，導致調解員缺乏工作積極性與主動性；激勵機制與考評機制不完善，基層訴源治理工作主體責任不明晰，缺乏系統性的考核機制；信息化科技保障不充分，社會矛盾糾紛化解未能適應高速發展的信息時代，需進一步強化司法風險大數據對矛盾風險態勢發展的評估和預測預警作用，提前防控化解重大矛盾風險。
四是群眾對首選調解的認識不足。人民群眾對首選調解的認識度、信任度不高，許多人對訴源治理的了解僅停留在“訴前調解”，對非訴糾紛解決機制比較陌生，選擇訴前調解的意愿不強。傳統的“有事找法院”觀念急需扭轉，有些群眾過度依賴訴訟途徑，致使一些矛盾糾紛上升為訴訟糾紛。
四、訴源治理工作的建議對策
（一）堅持黨委領導、政府主導下的整體性治理。請示市委政法委，將三個功能區納入訴源治理范圍，黨委領導是訴源治理取得成效的關鍵所在，應當充分依靠各級黨委總攬全局、協調各方的核心職能，把訴源治理工作納入區域社會治理現代化格局，加快推進一站式社會矛盾糾紛調處中心建設，以發揮部門協同、系統集成的優勢，實現從“場所一站式”到“功能一站式”的實質化升級。
（二）進一步完善訴源治理制度建設。強化組織保障，全面落實各區《依法推進訴源治理工作方案》，建立由黨委領導、政府負責、各職能部門為主體的多元調解工作體制；強化制度保障，深化訴源治理中心規范化建設，持續推進訴源治理中心與信訪接待中心、訴調對接中心、訴源治理站室等對接融合；完善臺賬建設，達到四個到位，即：規范化程度到位，資料完備程度到位，臺賬更新到位，臺賬管理到位；加強業務指導和調解員培訓，在具體案件中就案件法律適用等問題對調解員提供專業指導和培訓，助力調解員規范解紛、高效解紛；完善人民調解員績效考核獎懲辦法，充分調動廣大調解員的積極性；強化經費保障，把人民調解委員會補助經費和人民調解員調解經費、矛盾糾紛排查調處工作經費等納入同級財政預算，并根據實際需要適時調整專項經費；同時鼓勵社會各界為公益性糾紛解決服務提供捐贈、資助。
（三）強化商品房、物業服務、勞務、建設工程糾紛四類案件的治理。上述四類糾紛社會成因復雜，影響較大，靠各司法和行政部門“單打獨斗”顯然難以“治病除根”。一是建立聯動機制，一旦發現業主群訪群訴苗頭，鎮街村、法院、住建等部門加強配合，及時聯動化解。二是加強行政監管，規劃、土管、住建等有關部門應加強對房地產開發項目規劃建設、工程竣工驗收、物業承接查驗等各個環節的監管，依法查處個別房地產開發企業虛假宣傳、違規預售、一房多賣、不按批文開發等不法行為，防范滋生糾紛。三是完善信用體系。黨委政府應建立面向社會公開的房地產開發企業信用體系，對履約引發的大規模訴訟的房企予以通報并對其在征地、項目審批等方面進行限制，營造風清氣正的市場環境。四是加強宏觀調控，促進穩健發展。主管部門應嚴格房地產開發市場準入條件，加強行業引導，為市場提供權威資訊，促進房企和消費者按照市場經濟規律理性投資。同時，有序淘汰不適應市場競爭的企業，改善無序消極競爭亂象，帶動全區房地產市場良性發展。
（四）以數字化技術賦能打造“網上楓橋經驗”。加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平，通過大數據、云計算、人工智能等數字技術為訴源治理賦予數字化的新思路，實現對矛盾糾紛的精準研判和智能化解。在技術應用層面，有序推進法院調解平臺進鄉村、進社區、進網格工作，集合在線咨詢、在線評估、在線調解、在線仲裁、在線訴訟功能，整合咨詢師、調解員、仲裁員、法官等各種解紛資源，實現與法院立案系統、人民調解平臺、社會服務平臺的數據聯通與共享，解紛前在線智能評估糾紛，解紛后通過大數據分析預防糾紛，將大部分矛盾糾紛在前端過濾和分流，僅少量疑難復雜案件通過訴訟終局解紛，構建“漏斗型”在線糾紛解決機制。
（五）加強宣傳提高群眾思想認識。利用宣傳欄、電視臺及官方網站等媒介手段，加強訴源治理的宣傳，引導群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。主動對接城鄉社區治理，加強法治宣傳，常態化開展法治講堂“進村居、進企業”活動，運用典型案例、制作宣傳版面，營造自治、法治、德治氛圍，引導民風向好。開展“無訟村居”普法宣傳，為群眾講解與生活相關的法律法規，引導群眾通過非訴方式解決矛盾糾紛，將問題化解在“家門口”。
（六）扎實開展“無訟鄉鎮”“無訟村（社區）”創建和考評。制訂各區《“無訟鄉鎮”“無訟村（社區）”創建工作實施方案》，以“無訟鄉鎮”“無訟村（社區）”建設為抓手，構建社會矛盾綜合治理機制，全面提升基層社會治理水平。創建中將民商事案件“萬人成訟率”指標和“無訟村居”建設納入對各鎮街的平安建設考評，以考核機制為推動，激勵各鎮辦積極參與無訟村居創建，努力把矛盾糾紛防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽，努力共建和諧穩定村，提升群眾法治滿意度和獲得感。
（作者單位：河南省許昌市建安區人民法院）
