習近平總書記 2019 年 9 月 18 日在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講 話， 明確了黃河流域生態保護作為重大國家戰略的定位，為黃河流域生態保護和高質量發展指明了方向。 黃河流域生態 保護正立足于新的時代背景和 歷史起點，處在總結經驗、深化探索、改革創新的發展階段。 司法保護作為黃河流域生態保護的最后一道屏障， 流域的司法協作也彰顯出了高起點、高標 準、高品質的時代特征。 黃河流域生態保護司法協作要在協作 主體、協作權能、協作方法和協作制度等方面加大改革創新力度，推動形成滿足現實 需要、凸顯流域特色、協作 體系完備的治理體系，以司 法協作改革創新助推黃河 流域生態保護。
- 黃河流域生態保護 司法協作改革創新的時代背景
黃河流域生態保護上升為重大國家戰略，是“五 位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局在生態建設領域疊加應用的結果。 習近平總書記強調，生態興則文明興， 生態衰則文明衰。 中央層面頂層設計的提升強化，著力于黃河流域生態保護戰略定位的校準明確， 省級層面司法政策的協調統籌，著力于中央改革精神的傳遞貫徹，基層層面多種形式的司法協作行動，著力于司法協作法規政策的貫徹落 實。 多層級司法機關的協作配合， 構成了黃河流域生態保護 司法協作改革創新的時代背 景。
（一）中央層面頂層設計的提升強化 黃河流域生態保護重大國家戰略的提出， 是十八大以來我國改革發展頂層設計不斷提 升強化的結果， 是新時代系統性、整體性、協同性改革方法論的具體運用。2020 年 6 月 5 日， 最高人民法院發布了《關于為黃河流域生態保護和高質量發 展提供司法服務與保障的意見》，首次在中央司法政策文件 中提出流域司法協作的理念， 要求建立黃河九省區人民法院 環境資源司法協作機制， 構筑跨域立案訴訟服務、 重大疑難復雜案件法律適用協商、 流域 司法事務一體化協作等工作制度， 建設契合流域生態治理需要、覆蓋司法全領域流程、緊密協調對接的流域司法協作體系。 中央頂層設計的提升強化， 推動黃河流域司法治理由以往 較為偏重于各管一段的板塊化狀態， 朝著各區段相互間緊密 橫向聯系并實行協同合作的新格局加以轉變。
（二）省級層面司法政策的協調統籌 在中央頂層設計方針指導下， 黃河流域多地省級法院圍繞生態保護跨區域司法協作的主題， 就省域內各地方法院間的協同配合， 以及沿黃相鄰省 域法院間的合作開展進一步的規劃部署。 甘肅于 2020 年 1 月 8 日發布了全國首個省級法院制定的為黃河流域生態保護提供高質量司法服務和保障的司法文件， 文件提出加強省內沿黃流域專屬法院與礦區法院、 林區法院等跨行政區劃法院之間的協調， 健全黃河上游與其支流間司法保護的協同機制， 完善法院間協作的信息共享平臺；同時，明確“依法協作、友好 協商、優勢互補、聯動發展”的司法協作原則， 積極開拓與青 海、四川、寧夏、陜西、內蒙古等沿黃河流域相鄰省份法院的橫向協作渠道， 推進省域間黃河 流域生態保護司法協作的開展。 河南法院系統就黃河流域生態保護， 分別推行了省內黃河干流流經地市間的生態保護司法協作，以及與省公安廳、省檢察院、 省水利廳等機構間的跨部門協同合作， 三門峽等沿黃八地市還就黃河流域生態環境司法協作進行集中研討交流， 進一步達成了開展司法協作、推進聯防聯控的目標共識。
（三）基層層面多種形式的司法協作行動 基層法院通過自主協商推進的多方位協作行動， 在整體法院協作體系中占據基礎性地位。 在當前協同推進黃河流域生態保護的改革實踐中， 多地基層法院所實施的跨區域、跨 領域、跨部門的司法協作活動， 展現出切入具體、較為活躍、 形式多樣的發展動向。 河南省臺前縣法院結合本地黃河流經的區位現狀， 加強所轄縣域與對岸山東省梁山縣域 就黃河生態保護的司法協作，聯合濮陽市黃河河務局， 于 2020 年 4 月 22 日在全國率先設立跨省域黃河生態環境司法保護基地， 推行跨省 域環境資源案件巡回審判， 建設左右岸、 上下游模式的司法協同推進機制。 2020 年 6 月 10 日 ， 沿黃兩地法院——陜西省韓城市法院與山西省河津市法院， 聯合簽訂了《韓城 - 河津法院區域司法協作備忘錄》，就黃河流域生態保護涉及的訴源治理、訴訟服務、審判執行、智慧法庭等多個方面開展跨區域協作，著力構建全方位、多領域、 深層次的法院間協作模式。
二、 國內其他流域司法協作的實踐經驗
近年來， 我國多個流域 的司法機關開展了司法協作的改革實驗，諸如長江流域司法協作規范的締結與實踐，錢塘江、甌江流域司法協作平臺與機制建設，閩江、九龍江流域司法裁判標準區域一體化建設等。相關流域生態司法協作方面的實踐探索， 為黃河流域生態保護司法協作的推進提供了制度和實踐樣本。
（一） 長江流域司法協作規范的締結與實踐 長三角地區的司法協作不僅在整個長江流域乃至全國范圍內區域性司法協作建設都處于引領位置，尤其是在相關協作規范的締結與實踐方面積累了較多的經驗，在全國起到了示范作用。2008 年 10 月，滬蘇浙三地高院簽訂《長三角地區人民法院司法工作協作交流協議》， 此后每年長三角地區法院皆定期舉辦司法協作工作會議，就跨域立案、糾紛聯調、司法互助、法律適用等多方面事務探索試行協作 機制，并搭建聯席會議、信息數 據網等協作平臺。 2018 年 6 月， 滬浙蘇皖四地十二家基層法院聯合簽署《長三角環境資源司法保護協作備忘錄》， 籌劃設置司法協作聯絡處及舉辦司法協作論壇，建立重大案件聯動辦理機制和法院間信息共享機制，強化跨區域宣教聯動平臺建設，協力推進長三角生態風險源頭防控。 2018 年 9 月， 長江經濟帶的 11 個省、市及青海省高級人民法院簽署了《長江經濟帶 11+1 省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》， 決定探索開發長江經濟帶環境資源案件跨區域立案制度，組建整合了各地方法院專家庫的長江經濟帶環境資源審判共享專家庫，設立用以推行恢復性環境司法的長江上、 中、 下游環境司法聯合修復基地，并明確協作工作會、協作領導小組、信息化協作平臺、聯合專項攻堅等作為協作框架協議的具體實施手段。
（二）閩江、九龍江流域司法協作平臺與機制建設 福建省依照共享、互補、協調、創新的改革理念，將生態司法協作與區域性協同發展共同布局、綜合推進，采取流域環境 資源案件集中管轄、流域環境資源恢復性司法、流域執法司法協作聯動等改革舉措，協同推進閩 江、九龍江、敖江等流域協作平臺與機制建設。 2019 年 7 月，福 建省內廈門、漳州、泉州、龍巖四地法院聯合簽署《關于推進閩西南協同發展區四地法院護航九龍江流域的生態司法協作框架意見》， 共同推行司法與河長辦聯動協作、流域環境資源案件通報、 生態修復 + 綠色社區矯正、 生態司法集中體驗基地等流域司法協作舉措。 同年 8 月，福建省內福州、三明、莆田、南平、寧德五家中院簽署《關于推進閩東北協同發展區五地法院閩江、敖江流域生態司法保護協作框架意見》， 明確類案同判、 跨域管轄、司法服務等十大協作機制， 確立聯席會議、交流聯絡、督辦預警等協作保障制度，完善環境資源司法組織、制度、保護與共治四大協同體系。
（三）錢塘江、甌江流域司法裁判標準區域一體化建設 浙江于 2020 年開啟省內甌江和錢塘江兩大流域環境資源、司法協作運行機制。 包括浙江麗水市龍泉、蓮都、青田、縉云、云和五地法院與溫州市鹿城、龍 灣、甌海、樂清、永嘉五地法院聯合簽訂了《關于構建甌江流域生態司法保護協作機制的意見（試 行）》，以建設一體化司法協作機 制為目標，協同推進環資案件輔助性事務跨域委托協助、環資案件專家陪審員整合共享以及生態司法集中體驗基地設置，加強流域內環資案件類案統一裁判、 跨行政區域管轄和協作聯動對接。 浙江省內錢塘江流經的杭州、寧波、嘉興、紹興、金華、衢州 6 地中級法院簽署《錢塘江流域環境資源司法協作框架協議》， 對外發布了《錢塘江流域環境資源司法協作宣言》， 宣告及強調了平等開放、區域一體的司法協作原則，在審判事務、裁判標準、 審判資源和司法宣傳等四方面提出協作的具體舉措，包括推行 跨域重大案件一體化處理制度， 對生態環境修復、禁止令、勞務 代償、第三方治理以及其他輔助性事務實施跨區域委托協助，并針對流域內生態環境和自然資 源的修復探索試行跨區域生態 賠償資金統籌使用制度。
三、 黃河流域生態保護司法 協作改革創新的對策建議
治理黃河，重在保護，要在 治理。 習近平總書記強調，創新是第一動力。 對黃河流域生態保 護來說，就是要通過公正司法凝聚改革共識、 做好頂層設計、推動制度創新、 引領改革發展，開 創性地進行全流域法治體系的再造。 法治是治理黃河的基本方式。 我們要抓住黃河流域“大保 護、大治理”的有利機遇，在司法協作體制機制和平臺的改革創 新上下功夫， 推動開展更有特色、更加創新、更為高效的協作機制和協作平臺。
（一） 改進多層級協作體制架構 黃河流域生態保護司法協作 體制機制的改革創新， 有賴于對多層級協作主體相互間關系加以厘清， 并以此為基礎對多層級司法協作體制架構予以改進。 傳統上設置的司法多層級， 上下級聯 系以司法政策制定、 司法人事管理、司法績效管理為主要內容，自上而下的管理帶有較為鮮明的等級制色彩。 流域生態保護司法協作是流域內司法主體平等、 開放協商的結果， 它內在地要求發展橫向平行間的協作聯系， 擺脫來自高層級不當的政策干預， 從而拓展司法主體進行協商協作的空間和領域。因此，要明確放手地方司法機關開展協作創新的立場和宗旨， 高層級司法機關不對協作的范圍和領域加以固定和限制， 高層級司法機關可以通過裁判機制對地方生態資源案件的裁判尺度進行統一， 通過協商治理機制對地方生態資源訴訟服務和司法 管理加以推廣應用。
（二） 優化各協作主體權能設計 建設具有自主性和能動性的流域生態司法協作，要求對流域司法權能進行深刻的調整與變革。 結合國家機構扁平化的演進動向，開展向司法裁判主體單元下放權力，賦予它們在實體規則和程序規則方面的創制權能。 通過試行流域內環境資源判例及援引制度，明確判例法源地位和法律效力，統一證據判斷標準與法律適用尺度，推進流域內環境資源案件同案同判；賦予流域司法機關開展裁判規則創制的權能，加強流域內新類型環境資源案件裁判規則的創新供給，推進流域內環境公益訴訟和生態損害賠償訴訟裁判規則的創制及相關訴訟流程的優化。
（三） 加快地方間協作制度創新 黃河流域生態保護司法協作要將凸顯本流域生態治理特色作為發展導向，緊密結合生態司法制度具體環節，在制度設計及其實施各方面彰顯黃河流域治理特色。 推進黃河流域生態司法協作，要明確其施策重心和階段性目標，要在以往地方間協作實踐的基礎上，繼續深化傳統的執行協作，健全跨流域的一體化執行工作機制；緊密配合國家推行跨域立案的新形勢，扎實開展黃流流域環資案件跨域立案協作，切實保障流域內相關主體能夠異地提起環境資源訴訟，制定更高服務標準、更高服務效能的流域性跨域立案標準規范；加快推進輔助性事務跨區域協作，推進高效化的環境資源案件鑒定 協同機制，加大在公益訴訟主體資格權益保障、 環境損害賠償、 流域生態恢復等方面的制度創 新力度，推動形成引入前沿性改革理念并走在法治改革前列的流域生態司法協作模式。
（四） 建立協作執行和監督機制 為保障雙邊或多邊生態保護司法協作協議有力有效的執行，要采取具體明確的執行監督措施，從協作協議本身、協議配 套制度、外部監督機制等多個方面加以保障。 協作協議本身要明確及細化執行保障內容，設計相應的執行保障條款，包括規定目標責任制， 劃定時間表和路線圖，設定協議目標達成所需的階段和步驟，勾畫協議所要達成目標的具體狀態；各協作方內部要強化協作協議的執行，各協作方要發布相關管理制度，明確專人負責，提供內部協同以及資金設備等方面的保障；引入外部監督機制，可以確立各協作方共同的上級機關作為監督方，搭建協作推進的意見反映和糾紛解決平 臺，對不遵守協議的行為加以約束并給予適當的懲戒。 總之，要綜合內外多方面執行監督舉措， 保障協作協議作為司法治理法律規范來源的地位，并保證其生成正式而嚴肅的規范效力。 ［作者為河南省社會科學院法 學研究所副所長、研究員。 本文為 河南省社科院 2021 年度創新工 程重點項目《黃河流域生態保護 與高質量發展執法問題研究》（批 準號：21A18）的階段性成果之一］
