文/欒明璐 王丹
近年來，洛陽市檢察機關通過創新辦案機制、深化大數據應用、強化類案治理等舉措，為優化未成年人行政公益訴訟訴前程序提供了有益實踐樣本。
2023年3月，最高檢黨組提出“高質效辦好每一個案件”作為檢察履職的基本價值追求。在此背景下，行政公益訴訟訴前程序通過“高質效”推動個案監督向類案治理延伸，破解行業性、區域性監管漏洞，實現“辦理一案、治理一片”的監督效能，彰顯了非訴監督的制度優勢。
以洛陽市為例，2023年—2024年共辦理未成年人行政公益訴訟案件155件，訴前檢察建議整改率100%，體現了“抓前端、治未病”的治理效能。然而，實踐中仍存在線索來源依賴刑事個案、調查核實碎片化、檢察建議剛性不足等短板，制約了案件質效的提升。本文基于洛陽市實證數據，分析訴前程序的現狀、堵點及優化路徑，以期為完善未成年人行政公益訴訟制度提供基層樣本與理論支撐。
一、未成年人行政公益訴訟訴前程序的概念及現狀
（一）概念
未成年人行政公益訴訟訴前程序是指檢察機關在發現涉及未成年人權益保護的行政違法行為后，通過訴前磋商、檢察建議等方式，督促相關行政機關依法履行職責，保護未成年人合法權益的一種程序性機制。其核心在于通過非訴訟手段解決問題，旨在提高行政效率，節約司法資源的同時切實保障未成年人的合法權益。
（二）現狀分析
近年來，全市檢察機關發揮未成年人檢察業務集中統一辦理的優勢，依法能動履行未成年人行政公益訴訟職能。根據洛陽市兩級檢察機關辦案實證分析，辦案呈現以下特點：
1.辦案規模呈下降態勢
2023年—2024年共辦理未成年人行政公益訴訟案件155件，其中2023年121件，2024年34件，案件總體呈下降態勢，降幅達71.9%。這一趨勢得益于檢察機關的積極履職和行政機關的有效配合，表明洛陽市在未成年人行政公益訴訟領域取得了顯著成效。
2.訴前檢察建議保持高位
立案后經磋商終結案件的42件，占立案數的11.5%，以更高效的方式實現公益保護的目的；提出訴前檢察建議113件，經訴前程序督促，行政機關均自主糾正或履行相應職能，回復整改率達100%。
3.辦案仍以傳統領域為主
辦理經營場所違規接待未成年人、校園周邊安全等傳統領域案件140件，占總數的90.3%；積極穩妥拓展密室劇本殺、出售盲盒等新類型案件15件，占比約9.7%，雖數量較少，但體現了新興領域對未成年人保護的新挑戰。
4.部分案件呈現地域化分布特征
酒吧、網吧、酒店違規接待未成年人案件以城市區為主，占55.6%；適齡未成年人輟學案件則以縣城居多，占69.2%。這一分布特征反映出市區娛樂場所更為集中，而縣城教育資源相對匱乏的現實情況。
5.綜合履職成效顯著
檢察機關在辦理涉未案件時，同步審查未成年人民事、行政權益及公共利益是否遭受損害，實現案件線索跨領域轉化與未成年人權益全方位保護即是綜合履職。兩年來，洛陽市在涉未刑事案件中發現公益訴訟損害線索，進而開展綜合履職，辦理未成年人行政公益訴訟案件133件，占立案數的85.8%。這表明，檢察機關通過“一案多查”，打破了傳統辦案領域壁壘，在未成年人保護中實現了行政公益訴訟線索的高效挖掘與精準轉化。
二、 司法實踐層面存在的問題
近年來，洛陽市檢察機關在未成年人公益訴訟案件辦理中，高度重視案件質量與監督實效，通過加強組織領導、優化辦案機制、強化專業培訓等舉措，積極探索“一案多查”模式推動未成年人權益保護與社會治理深度融合，案件辦理效果顯著提升，多起案件被評為全國、省級典型案例，訴前檢察建議整改率達100%，充分體現了“源頭性治理”的監督效果。然而，通過對2023—2024年所辦案件進行實證分析，發現仍存在以下幾個問題，一定程度上制約了未成年人行政公益訴訟訴前程序的效能發揮。
（一）線索來源單一
洛陽市155件未成年人行政公益訴訟案件中，147件線索來源于刑事案件辦理中發現，占比高達94.84%，而通過專項活動監督等履職途徑發現的案件僅8件。這一數據折射出未成年人保護領域線索來源過度依賴刑事司法程序的現象，這與生態環境等領域通過行政執法信息共享平臺、新聞媒體和社會輿論反映、國家機關、社會團體和人大代表、政協委員轉交等多元化線索獲取路徑形成鮮明對比。在司法實踐中，基層檢察機關受制于傳統人工檢索、卷宗比對等手段，線索發現以“一案一查”的個案式篩查為主，導致辦案中存在未成年人公共利益受損線索識別不及時，行政公益訴訟啟動節點滯后的問題。例如，某區在辦理涉未刑事案件中發現有未成年人在義務教育階段輟學的情況，但承辦檢察官并未察覺到案情中潛藏了行政公益訴訟的案件線索，未能及時同步審查教體局履職缺位的問題，直至鄰縣啟動同類行政公益訴訟程序才發覺該法律風險并開展相關工作。
（二）調查核實不夠深入
筆者整理分析發現，洛陽市155件未成年人檢察公益訴訟案件，23件案件啟動了獨立調查程序，其中5件通過《調取證據通知書》向行政機關調取證據，且均局限于個案使用。以Y區辦理的文廣旅局怠于監管網吧容納未成年人案件為例，檢察機關僅依托2起未成年人盜竊刑事案件鎖定酒吧違規接待事實，卻未對網吧經營者法治認知水平進行實地走訪，未調取行政機關監督普法臺賬，亦未核查“禁止未成年人進入”標識的實際張貼率。這反映了許多基層檢察機關調查核實證據鏈條碎片化，無法系統性驗證行政機關是否全面履職或持續整改，未深入剖析行業監管漏洞的問題根源，難以形成長效治理，削弱訴前程序督促實效。
（三）檢察建議剛性不足
檢察機關在制發檢察建議時存在以下突出問題導致剛性不足。一是檢察建議質量不高。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第七十五條，檢察建議應包含明確的事實、法律依據和建議的具體內容，但實踐中部分基層檢察機關制發的建議存在事實不清、證據不足、建議籠統等問題，缺乏針對性和可執行性。例如，某區檢察院在辦理酒吧違規接待未成年人案件時，僅籠統提出建議“依法履行市場監管職責”“加強宣傳”“建立長效機制”，未明確具體整改措施，導致行政機關在整改過程中因檢察建議可行性不高或缺乏明確指引，整改措施流于形式，削弱了檢察建議的督促實效。二是監督效能不足。部分檢察機關因過度依賴行政機關的專業性，恪守檢察履職邊界，將檢察建議局限于程序性指引，未能充分發揮其法律監督屬性。這種“信任有余、監督不足”的做法，導致行政機關對檢察建議的落實缺乏動力，甚至出現檢察建議“一發了之”的情況仍然存在。例如，L區檢察院針對餐飲行業違規雇傭未滿16周歲未成年人的問題，2023年通過磋商結案后，2024年又因同一問題提出訴前檢察建議。這種同一問題反復立案的現象，不僅降低了檢察機關在訴前程序的司法權威，也暴露出監督剛性不足的短板。
（四）辦案質效不高
在未成年人行政公益訴訟訴前程序中，辦案質效不高主要表現為兩方面。一是同質化案件治理效能不足。最高檢提出“三個善于”，主要是推動解決實踐中存在的“就案辦案、機械司法”的問題，要求檢察機關深入剖析個案折射的社會問題及問題的主要矛盾，推動從“個案監督”向“類案監督”延伸。但部分基層檢察機關對此理解不深、落實不到位。例如，2023—2024年洛陽市辦理的酒吧、網吧、酒店違規接待未成年人案件達72件，占比高達46.5%，但卻均未能通過類案監督推動行業性、區域性系統治理，導致同類問題反復發生。這反映出基層檢察機關在通過類案監督推動社會治理方面存在短板，未能充分體現“高質效辦好每一個案件”的質效要求。二是辦案力量與專業能力不足。基層檢察機關普遍存在“案多人少”的現實困境，而未成年人案件辦理需投入更多調查、回訪精力，進一步加劇了資源緊張。此外，辦案人員對未成年人保護特殊政策理解不深，在運用大數據篩查線索、了解行政部門職能、研判行業監管漏洞等方面專業素養不足，部分案件因欠缺未成年人社會調查或對特殊政策理解不透徹，導致辦案質量不高，行政機關最終整改效果不佳。
三、未成年人行政公益訴訟訴前程序的優化路徑
近年來，洛陽市檢察機關通過創新辦案機制、深化大數據應用、強化類案治理等舉措，為優化未成年人行政公益訴訟訴前程序提供了有益實踐樣本。然而，面對新形勢、新挑戰，仍需從以下四個方面進一步推動未成年人行政公益訴訟訴前程序更加規范、高效運行。
（一）提升線索發現能力
一是深化大數據法律監督模型應用。目前，最高檢已上架涉及校園周邊治理、食品藥品安全、事實無人撫養兒童等領域的72個法律監督模型，為未成年人權益保護線索的智能篩查提供了技術支撐。例如，洛陽市洛龍區檢察院“強制報告履職監督大數據模型”在全省推廣應用后，洛陽市強制報告比例從10.4%提升至88.5%，省內各地增幅均超60%?；鶎訖z察機關應深化與建模單位的技術協作，借鑒先進經驗，通過案例分析與經驗交流，提升干警數字化線索篩查能力。二是構建類案辦理協同機制。借鑒最高檢“南四湖專案”經驗，以“組團方式”統一辦案，凝聚監督合力，推動綜合治理。具體到司法實踐中，針對洛陽市各轄區普遍存在的娛樂場所違規接待、校園周邊食品安全等問題，可以由市院制定專項監督方案，統籌全市未檢力量，建立“市院領辦+縣區主辦”機制，通過市縣聯動排查、統一取證標準，批量制發檢察建議，實現同類違法情形全域治理。三是創新普法宣傳體系。依托“洛小未”檢察品牌，制作行政公益訴訟典型案例動畫，利用政務新媒體矩陣擴大傳播效果；通過送法進校園、進社區活動，以案釋法，將檢察機關的行政公益訴訟職能融入中小學法治課程和社區普法活動；設立“未成年人權益觀察站”，發放線索舉報指南，動員密切接觸未成年人的群眾積極參與，提升線索發現的公眾參與度。
（二）深化調查核實能力
一是以《檢察公益訴訟法》立法為契機夯實調查權限。2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》起草完成，并于同年4月被列入《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》預備審議項目。該法將明確檢察機關調查取證的方式和保障措施，為解決法律供給不足、制度協調性不足等問題提供立法支撐。建議以此為契機，結合未成年人保護領域特點，制定未成年人檢察公益訴訟專門立法或設立專門章節，規定調查核實工作指引，重點明確經營場所違規接待未成年人、新興業態等領域的調查權限和程序要求，確保調查工作既符合立法精神，又體現對未成年人的特殊保護。二是創新科技調查手段。充分利用“益心為公”志愿者檢察云平臺，招募教育、心理等領域志愿者參與案件調查。同時，強化技術調查手段，運用無人機航拍、熱成像等技術對校園周邊環境、網吧娛樂場所開展立體化取證，提升證據收集能力。三是深化行政檢察協作。建立與教育、公安、市場監管等部門的常態化協作機制，在校園安全、食品安全、網絡保護等領域開展聯合調查。針對突出問題，邀請行政機關專業人員參與調查，發揮其專業優勢。例如，洛陽市老城區通過開展“校園食品安全”專項監督活動，聯合區市場監督管理局對轄區學校開展食材抽樣檢測，通過行政機關專業力量補強證據效力。
（三）加強檢察建議剛性
一是提高檢察建議質量。檢察建議的剛性首先取決于其質量。檢察機關在制發檢察建議前，需深入調查，精準剖析問題癥結，提出具體、可操作的整改建議。例如，洛陽市伊川縣檢察院在辦理的督促整治網吧、電競酒店違規接納未成年人行政公益訴訟案件中，通過實地走訪網吧、電競酒店、調取場所交易記錄、磋商座談理清責任主體、公開聽證全面示證等方式，全面摸排經營場所違規接納未成年人的現狀及監管漏洞，提出“開展專項集中整治”“完善監管制度形成長效機制”“凝聚社會力量加強宣傳”等具體、可操作的檢察建議。該案辦理程序規范、建議內容精準，被評為全省“未成年人網絡保護綜合履職”典型案例，其經驗做法在全省推廣，為其他地市檢察機關辦理同類案件提供了有益借鑒。針對行政機關整改過程中遇到的困難，檢察機關可通過召開磋商會、聽證會等方式，協同研究解決方案，并督促建立長效機制，如定期巡查制度、未成年人保護舉報熱線等，防止問題反彈。二是以“訴的確認”提升監督剛性。“訴”是檢察公益訴訟制度的核心，也是制度現代化發展的基石。檢察建議的剛性不僅體現在建議內容的質量上，更依賴于對整改落實的監督力度。對于反復督促仍不整改或整改不到位的行政機關，檢察機關應果斷提起行政公益訴訟，通過“訴的確認”強化監督剛性。具體而言，在司法實踐中，若行政機關在收到檢察建議后仍未采取有效措施，檢察機關可通過訴訟確認其違法履職行為，并請求法院判令其依法履職。通過訴訟的威懾力，倒逼行政機關重視檢察建議，推動問題徹底整改。
（四）提升案件辦理質效
一是充分理解并轉變辦案理念。每一名員額檢察官都應當以“高質效辦好每一個案件”為價值追求，學深悟透“一取消三不再”的實質化精神，以最高檢提出的“三個善于”和“十個維度”為指引，切實轉變辦案理念，推動案件辦理從個案監督向類案治理延伸。一方面，通過踐行“三個善于”，深入挖掘個案線索背后的行業監管漏洞和社會治理問題，實現司法辦案政治效果、法律效果與社會效果的有機統一。另一方面，以“十個維度”為標尺，注重辦案的全面性和精準性，確保每個環節都經得起檢驗。例如，洛陽市澗西區檢察院在辦理校園周邊產品監管不到位案件時，突出“實度”導向，注重親歷性調查，通過產品抽樣檢測、調取進貨銷售記錄、詢問經營者和消費者等方式，全面核實“三無”產品的生產、銷售情況，確保事實清楚、證據充分，推動辦理質效全面提升。二是提升辦案能力。檢察機關可以定期開展專項培訓，深入解讀與未成年人保護相關的法律法規和政策文件，幫助辦案人員夯實專業基礎，快速掌握核心要點。同時，辦案人員應主動學習研究典型案例，提升大數據篩查、行業監管漏洞研判等專業技能，持續強化自身能力建設。此外，借鑒洛陽市院領辦的文物保護辦案經驗，針對未成年人案件的特定領域，統一辦案規范，制作辦案指引和證據標準，形成可復制推廣的類案辦理樣本，提升案件辦理的標準化和高效化水平。三是完善跟蹤整改質效評估體系。將行政機關整改率、未成年人權益恢復度等納入評估指標，定期開展“整改效果回頭看”，全面核查整改落實情況。對敷衍拖延、整改不到位的，及時跟進監督，必要時提起行政公益訴訟，確保問題徹底解決。
(作者簡介：欒明璐，河南省洛陽市瀍河回族區人民檢察院黨組書記、檢察長，四級高級檢察官；王丹，河南省洛陽市瀍河回族區人民檢察院第三檢察部五級檢察官助理)
