《信訪工作條例》的頒布實施和中央社會工作部的組建，是新形勢下黨和國家加強和改進人民信訪工作、推進信訪工作法治化的重大舉措。當前我國正處于全面深化改革攻堅期，也是經濟社會風險和矛盾的凸顯期，各類社會矛盾糾紛呈現燃點低、處置難、對抗強的特點。在這種形勢下，如何堅持和發展新時代“楓橋經驗”，創新信訪工作機制，夯實信訪工作基礎，是基層信訪工作所面臨的現實問題?！缎旁L工作條例》第十五條第二款規定：“各級機關、單位應當拓寬社會力量參與信訪工作的制度化渠道，發揮群團組織、社會組織和‘兩代表一委員’、社會工作者等作用，反映群眾意見和要求，引導群眾依法理性反映訴求、維護權益，推動矛盾糾紛及時有效化解?！痹撘幎槭杞饣鶎有旁L工作壓力提供了新思路。2025年全國信訪局長工作會議把“信訪問題源頭治理和突出矛盾化解”作為五項年度重點任務之一，“積極拓寬社會力量參與矛盾化解的制度化渠道”成為創新社會治理的重要舉措。
社會力量參與信訪工作的理論基礎
社會力量參與信訪工作是構建社會治理共同體的必然要求。根據信訪事項性質的不同，《信訪工作條例》將信訪事項區分為三大類：建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類。實踐中，大多數信訪事項屬于申訴求決類事項，主要反映的是自身利益訴求。對這些人民內部矛盾，政府負有化解職責，但無法解決所有社會問題。理想的社會治理格局是國家與社會良性合作與互動，社會力量多元共治，社會力量的參與使得國家與個人之間形成“緩沖帶”，緩解了政府部門同時兼任被訪者和接訪者的雙重角色困境。
2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上首次提出“社會治理共同體”，強調“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體”。黨中央組建中央社會工作部，將信訪工作融入社會工作大格局，體現了整合社會力量、激發社會活力的意圖，有助于形成信訪工作與社會工作相融互促的局面。信訪工作既然是“送上門”的群眾工作，就應當堅持走群眾路線，將信訪視為體察民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的重要工作，尊重群眾的主體性地位，發揮社會力量在化解信訪矛盾訴求的積極性和主動性，實現自治、法治、德治相融合。
社會力量參與信訪工作是提升公權公信力的重要途徑。2014年3月18日，習近平總書記在河南省蘭考縣委常委擴大會議上指出，“古羅馬歷史學家塔西佗提出了一個理論，說當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價。這就是‘塔西佗陷阱’”。重復信訪之所以演變成積案，重要原因之一是信訪人對司法裁判不理解、對辦案單位不信任，信訪人“信訪不信法”“信上不信下”，認為基層解決不了他們的信訪訴求或不滿于基層的方案，轉而信奉“大鬧大解決、小鬧小解決”。而社會力量作為中立第三方，是降低社會矛盾強度的安全閥和緩沖帶，社會力量參與信訪更容易消除信訪人的疑慮，取得信訪人的信任，更有利于構建暢通有序的信訪秩序，及時有效地解決信訪訴求。
社會力量參與信訪工作是構建共識性法治的有效機制。信訪人不懈上訪的目的是尋求他們認為公正的解決方案，信訪處理機關的“說服”與信訪人的“心服”構成了我國信訪工作的基本畫面。日本法律史學者寺田浩明在觀察中國傳統糾紛解決文化時提出了“公論型法”的概念，即中國法的邏輯基礎是關于個案，存在所有人都認可的、唯一的答案，即天下公論。這種有事好商量、眾人的事情由眾人商量的法文化深刻影響著我國社會矛盾糾紛化解。作為司法工作中踐行黨的群眾路線典范的“馬錫五審判方式”最主要特色就是：請有威信的群眾做說服解釋工作；邀集有關的人到場評理；共同斷案，說服當事人接受。要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，抓好社會矛盾風險前端防范化解。要踐行共建共治共享理念，暢通聽取意見建議渠道，大家的事大家商量著辦，引導各方積極參與社會治理。這正是新時代“楓橋經驗”的不變根基和本色，社會力量參與信訪工作恰是尋求這種共識性精神的體現，通過聚合社會各方面智慧和力量，最終令信訪人息訴罷訪的正是在社會公論之下形成的答案，由此挫敗信訪人的無理纏訟鬧訪，實現矛盾有效化解。
社會力量參與信訪工作的現實困境
當前各地為化解信訪難題，對拓寬社會力量參與信訪工作的制度化渠道進行了因地制宜的實踐創新。例如，廣東省深圳市信訪局成立“社會矛盾第三方評議與調解中心”，由南方民間智庫組織第三方力量，通過評議會的方式，讓多元力量參與到群眾訴求化解工作，取得良好社會效果。湖南省長沙市望城區組建“雷鋒調解員志愿服務隊”，經民政局登記成立為民辦非企業單位，通過接受政府信訪機關委托和信訪群眾主動反映的方式對相關信訪事項進行調解。這些探索在化解社會矛盾方面取得一定成效，但在制度化、規范化方面仍然需要進一步完善。
社會力量參與信訪工作的法律路徑需進一步明確?！缎旁L工作條例》所提出的“社會力量”是一個開放性體系，包括群團組織、社會組織、“兩代表一委員”和社會工作者等，如何賦予這些不同社會主體參與信訪工作的法律地位和職能定位，并明確其相應的權利義務，直接關系到社會力量全面參與信訪矛盾化解的廣度和深度。
社會力量參與信訪矛盾化解的介入空間有限。申訴求決類信訪大多涉及法律救濟問題，根據《信訪工作條例》第三十一條規定，對信訪人提出的申訴求決類事項，有權處理的機關、單位應當區分情況，導入相應的仲裁、復議、訴訟等法定程序進行處理，因而社會力量的介入空間有限。同時，部分社會組織因缺乏法律授權，其就信訪事項促成的調解協議缺乏法律效力保障。
社會力量參與信訪矛盾化解的權威性不足。信任關系作為一項重要的社會資本是矛盾糾紛化解的關鍵因素。當前社會工作介入信訪仍然處在被動式參與的依附狀態，社會組織的獨立性、自主性和資源獲得能力仍較薄弱，自身活力和積極性尚未得到有效激發，訪民對社會組織的信任感不足。受限于調解人員專業能力、權威來源等不足，難以妥善回應案情錯綜復雜、涉及利益主體眾多、歷史遺留影響突出的疑難型信訪問題。
社會力量參與信訪工作的路徑完善
加強黨委整合社會力量參與信訪工作的組織機制。堅持黨對信訪工作的全面領導，能夠更好地統籌各方面資源優勢，有效發揮多元主體在群眾利益協調、訴求表達、矛盾調處、權益保障等方面的合力。針對當前社會力量碎片化的狀態，應當充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，從體制機制上切實放權、賦權給社會組織，鼓勵和支持社會組織以各種形式來參與信訪矛盾化解。在各級黨委政法委的統籌下，加強社會治安綜合治理中心建設，搭建有效整合各種資源力量的“信訪超市”和一站式平臺。綜治中心不僅要整合條條與塊塊的力量，更要充分調動專業化社會調解組織、“兩代表一委員”、社會工作者、律師、心理咨詢師等多元主體的積極性，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，多措并舉化解矛盾糾紛。
完善社會力量參與信訪工作的程序渠道。社會力量參與信訪工作集中體現在信訪事項的提出和辦理環節，主要內容是引導信訪人依法理性反映訴求和維護權益，推動矛盾糾紛及時有效化解。這些前端常規糾紛解決機制運行越完善，信訪所負荷的后端壓力就會越小。社會力量介入時間越早，越有利于信訪矛盾的化解。社會力量參與信訪工作的具體程序渠道有三種。一是規范申訴信訪律師代理制度。律師是全面推進依法治國的重要力量，積極促進律師參與信訪工作能更好地實現矛盾糾紛源頭預防和實質化解，律師天然的職業優勢能有效將信訪工作導入法治軌道。通過律師對信訪訴求的法律評估，既能促使信訪人的訴求和理由更加清晰，又能過濾掉一些無理纏訪鬧訪，引導信訪人依照法律程序理性表達訴求。二是培育專業化社會調解組織。健全訪調對接機制，必須提高調解力量的專業化優勢，針對專業性強、對抗性激烈、化解難度大的信訪事項，通過政府購買服務方式，委托專業社會服務機構對信訪訴求進行依法獨立調解。三是建立“公開聽證專家庫”。為保障信訪事項處理的陽光透明，提高第三方調解的公信力和權威性，信訪機關可遴選“兩代表一委員”、各領域專家學者或有一定聲望和影響力的群眾，組建“公開聽證”專家庫，在辦理重大、疑難、復雜申訴求決類信訪事項時，隨機遴選專家參與信訪聽證，最大限度保障信訪人的程序參與度，保障程序公正和信息公開，以增加信訪事項辦理程序正當性。
探索建立信訪處理意見第三方中立評估制度。第三方中立評估機制作為替代性糾紛解決方式廣泛運用于域外民商事糾紛解決實踐，其運行機理是在征得當事人同意的前提下，將案件轉交給中立第三方，由中立第三方根據案件情況為雙方當事人作出無約束力評估意見。第三方中立評估能夠降低信訪人的過高期望，引導其理性評估法律風險。社會力量參與信訪工作的最大優勢就是其中立性所帶來的公信力，一旦第三方喪失其中立性，該優勢便不復存在。為此，應當建立獨立于信訪機關的“第三方中立評估機制”，第三方評議組織必須與信訪人和信訪機關之間無任何直接利益關系，評議專家必須具有代表性和廣泛性，真正做到評議的公開、公平、公正。在此基礎上，應當在兩種場景下強化第三方中立評估意見的結果運用。一是在無理信訪事項終結程序中，針對有關部門已經按照“三到位一處理”要求辦結的信訪事項，信訪人仍然不服的，可將第三方評估意見作為結案依據；二是在信訪機關與信訪人簽訂“息訴罷訪協議”時，應當由第三方中立評估機構評估合意內容的合法性，促使信訪機關運用法治思維和法治方式實質性解決信訪矛盾。
〔作者王聰 系湖南大學智慧司法交叉研究中心研究員。
本文系2022年度司法部國家法治與法學理論研究部級科研項目課題
“糾紛治理的數字化路徑研究”（22SFB5002）的階段性成果?！?/span>
