黨的二十屆三中全會《決定》提出，“制定金融法。完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度，加強中央和地方監管協同?！眹鴦赵恨k公廳發布2025年立法工作計劃，地方金融監管條例列為“預備制定”。地方金融監管，系現代金融法治體系，尤其是金融監管法治體系的重要組成部分。它的制度安排和實施狀況，既涉及中央事權調整，關乎更好協調中央和地方關系，也深刻影響著金融業的發展進程、風險狀況和安全維護目標。
我國部分地方存在的金融風險背后隱藏的是中央與地方監管目標差異、地方金融監管權限模糊、地方金融監管權責不對等、地方金融監管工具手段缺乏以及地方金融監管體制機制不順暢等問題。2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》提出，“建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子?！?/span>
在黨中央和國務院政策文件的指引下，地方金融監管規則制定、執法職責配置、體制機制改革都在實踐中取得了長足進步。就地方金融監管規則制定而言，地方金融主體方面實現了中央規則主導下的地方細化，地方金融監督管理方面完成了中央政策指引下的地方創制，除已經頒行實施的《防范和處置非法集資條例》，金融穩定法、地方金融監督管理條例等法律法規也正在制定中。就地方金融監管執法職責配置而言，地方金融監管執法的屬地化趨勢已經形成，無論是小額貸款公司、融資擔保公司、投資公司等地方金融組織，還是全國法人金融機構地方分支機構，甚至是非法金融活動，地方政府都要承擔起屬地責任，并且要在實踐中逐步建立防范、化解和處置地方金融風險的全鏈條監管執法體系。就地方金融監管體制機制改革而言，以中央金融管理部門地方派出機構為主，地方金融監管機構為輔的地方金融監管體制基本形成；地方黨委金融委員會、地方黨委金融工作委員會正在陸續組建，在辦事機構上與地方金融監管機構形成合署辦公模式，地方黨委政府領導下的地方金融監管體制機制已經初步搭建。
地方金融監管規則制定、執法職責配置、體制機制改革的進一步深入推進，不僅需要法治實踐的理論總結，還需要立基于法治理論的實踐反思，更需要適應當下中國實際的地方金融監管法治理論創新?；诖?，本文立足我國當前的地方金融監管創新實踐和改革現狀，理清中央和地方金融監管職責與風險處置責任的關系、辨明地方金融監管法治體系的核心要素構成、勾畫地方金融監管體系法治化建構的圖景，以回應和滿足當下中國地方金融監管體系法治化構建的理論與實踐需求。
地方金融監管體系法治化構建的“央地融合”
地方金融監管體系法治化構建過程中，中央和地方的融合主要體現在地方金融監管體制機制、地方金融監管規則制定、地方金融監管執法職責配置三大層面。
地方金融監管體制機制層面，以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，不僅在橫向層面塑造了其與地方金融監管機構之間的主輔關系，還在縱向層面確立了其與地方金融監管機構之間的指導與被指導、監督與被監督的業務工作關系。同時，無論是在中央金融管理部門地方派出機構的內部，還是不同層級地方金融監管機構之間，都遵循著屬地監管、分級負責、聯動監管的基本原則，并且在地方金融監管，尤其是地方金融風險處置中，都必須堅持黨委統一領導。
地方金融監管規則制定層面，中央統一規則是地方金融監管規則制定的原則性要求。作為地方金融監管規則兩大主干組成部分的地方金融主體與地方金融監督管理方面的制定應當采用分別立法模式，即單獨制定地方金融監督管理法，承擔起確認、框定和限制地方金融監管權力的重任；用于規范地方金融從業機構及其業務經營活動的地方金融業法的立法模式，有必要從現行的以主體類型為導向的機構立法轉向以業務類型為導向的功能立法，制定統一的地方金融業法。
地方金融監管執法職責配置層面，面向小額貸款公司、融資擔保公司、投資公司等地方金融組織的監管執法職責屬地化不僅包括風險處置，還包括常規執法。面向全國法人金融機構地方分支機構的監管執法職責屬地化，意味著需要地方政府承擔責任，并且屬地風險處置職責經歷了從配合性處置責任向牽頭性處置責任的轉變。在地方金融常規監管執法職責的劃分上，應當依照地方金融監管對象的風險性作出區分，確定中央與地方各自的專屬監管對象；在地方金融風險處置執法職責的劃分上，應當堅持屬地優先的原則，中央金融管理部門及其所屬地方派出機構應當主要發揮協助、配合，以及決策、監督的作用。
地方金融監管體系法治化構建的“權責對等”
地方金融監管體系的法治化構建，除了要規范地方金融從業機構及其業務活動，還要規范地方金融監管權力的授予與行使。其中，地方金融業法主要用于確立各類地方金融組織的設立、變更、終止和業務經營規則，其中的監管也主要是基于地方金融組織、產品、市場、行為的監管，其實現了內控規則、交易（風控）規則與監管規則的融合，重在確權，立足點是尊重市場。地方金融監督管理法主要是為了確認、框定和限制地方金融監管權力，即用于規定地方金融監管機構的法律地位、監管職能、可采取的監管措施以及采取監管措施應當遵循的程序、違法履職后的法律責任，重在控權，屬于典型的公法，立足點是法治政府。
地方金融監管機構的法律地位、監管職能、可采取的監管措施以及采取監管措施應當遵循的程序、違法履職后的法律責任五方面內容均是圍繞權力限制展開的，并考慮到了權力的內部結構問題。但是，沒有細化職責法定和可采取措施法定職權的對等統一問題。畢竟限制和約束地方金融監管權力并不是最終目的，關鍵是要保證其有效運行，而保證地方金融監管權力有效運行的關鍵就是“有權必有責，權責要對等”。唯有權責對等，地方金融監管機構權力濫用的風險才會在權力行使的過程中得到限制，即必須賦予其與法定職責相對應的職權。同時地方金融監管機構也無須為其沒有職權的領域擔負起不應當承擔的職責，而建立權力清單與責任清單制度是明晰中央和地方金融監管權責的法治化嘗試。
地方金融監管權責事項的清單化管理，應當充分尊重常規監管和風險處置的各自特點，分別按照以權定責和以責定權邏輯設置各自不同的要素構成。有關地方金融監管職權與職責事項的對等基本都是以權定責的邏輯展開，即從職權項下規定職責，這對地方金融監管執法中常規監管權力行使以及相應責任的承擔具有非常強的契合性。然而，以權定責的邏輯對于地方金融監管執法中風險處置權力行使以及相應責任承擔來講，卻存在偏差。究其根本在于地方金融監管風險處置具有非常強的整體性、系統性特征，不僅需要動用政府的綜合力量，更需要借助多種不同類型的監管職權來綜合完成。因此，地方金融風險處置職權事項的配置應當隨著職責的需要來進行動態調整責任事項的清單。
地方金融監管體系法治化構建的“四梁八柱”
地方金融監管體系法治化構建的“四梁”是指地方金融監管的職能、組織、體制和機制，并且上述“四梁”分別對應著政府權力與市場權利、主導力量與輔助力量、垂直管理與屬地管理、立法統籌與執法協同的“八柱”。
就地方金融監管職能而言，金融監管機構介入地方金融市場的最佳限度和合理范圍，不僅根源于地方金融市場自身所具有的準公共產品性、負外部性以及信息不對稱等內在規定性，還與地方金融市場自身的發展規模、程度、速度等緊密相關。不僅與地方金融市場自身相關，還和政府的監管偏好、監管能力有關，更與地方金融市場與政府所處的時代語境及其所內含著的經濟、社會、文化氛圍息息相關。
就地方金融監管組織而言，無論是中央金融管理部門地方派出機構，還是地方金融監管機構，都是金融監管機構行使行政權力的一種結果與表現。如果地方金融監管機構擔負的是與地方金融監管職能相關的決策、監督功能，應當秉持法律保留原則，由國家立法機關行使。如果地方金融監管機構擔負的是與地方金融監管職能相關的執行功能，則可以由國家行政機關享有并行使。值得注意的是，無論是中央金融管理部門地方派出機構，還是地方金融監管機構，其所履行地方金融監管職能的性質與功能具有明顯的執行性特征，這也就意味著中央金融管理部門地方派出機構和地方金融監管機構的權力應當屬于具有國家行政機關屬性的國務院或地方政府。
就地方金融監管體制而言，中央金融管理部門地方派出機構是地方金融監管的“指揮棒”，地方金融監管機構是地方金融監管的“輔佐者”。值得注意的是，目前地方金融監管體制，除確定了中央和地方在地方金融監管工作開展中的“主輔關系”外，還在更深層次上規定著中央金融管理部門地方派出機構所采用的管理體制是“條條式垂直管理”體制，而地方金融監管機構所采用的是“塊塊式屬地管理”體制。不論是擔當“指揮棒”的中央金融管理部門地方派出機構，還是作為“輔佐者”的地方金融監管機構；也不論兩類地方金融監管機構所采用的管理體制究竟是“條條式垂直管理”體制，還是“塊塊式屬地管理”體制，最終所選擇的都是一種具有非常強的地域面向性的分級負責模式，這源于對地方金融風險進行有效防范、化解和處置的系統性整體考量。
就地方金融監管機制而言，其不僅包括地方金融監管立法統籌機制，還包括地方金融監管執法協同機制。一是地方金融監管立法統籌需要秉持法律體系構建的體系性要求，即在實踐中將構成完整性、價值融貫性和邏輯一致性這三大體系性要求，轉變為地方金融監管立法靜態結構和動態秩序的體系化塑造。其中，就地方金融監管立法靜態結構的體系化塑造而言，其需要結合地方金融監管的內在規定性，來完成地方金融監管法律規范從中心到邊緣的圈層性構建。就地方金融監管立法動態秩序的體系化塑造而言，其需要結合地方金融監管的市場回應性來完成地方金融監管法律規范立改廢釋的系統性調整。二是地方金融監管執法協同機制具體包括地方金融常規監管執法協同和地方金融風險處置協同兩大機制。其中，地方金融常規監管執法協同機制是以常規監管執法為基點展開的協同，重在實現地方金融監管機構與黨政其他部門、司法機關間的協同，而協同的事項以有無監管管轄權沖突為標準劃分成監管協助、監管協作和監管協調。地方金融風險處置協同機制是以風險處置執法為基點展開的協同，重在實現地方黨委政府領導下屬地金融風險處置責任的多部門協同分擔，而協同的事項是地方金融風險處置所需資源的充分調動與全面統籌。更重要的是，不同主體對地方金融風險處置責任的協同分擔，意味著屬地責任是可以具體細分為督促地方金融從業機構承擔主體責任，監督地方金融監管機構及其他地方金融相關管理部門承擔部門監管責任，地方黨委政府應當承擔屬地領導責任。
〔作者劉志偉系西南政法大學金融創新與法制研究中心副教授。
本文系2019年國家社科基金青年項目“地方金融監管體系
的法治化構建研究”（19CFX076）階段性成果?！?/span>
